黨建頭條 今天
執行上級違法的“會議紀要”，
被追究刑事責任，
冤枉嗎？
一頭是法律，
另一頭是領導意志，
不辦不行，
辦了又違法；
辦了慢慢“死”，
不辦馬上“死”......
然而，
從法理上來看，
並不冤！！！
河南省永城市城鄉規劃服務中心主任夏某與時任用地規劃股股長劉某，在明知上級部門下發的“會議紀要”違法的情況下，仍然為開發商辦理了規劃許可證。
河南省周口市法院認定夏某和劉某的行為構成濫用職權罪，但免予刑事處罰。
根據《中華人民共和國公務員法》第五十四條規定：
公務員執行公務時，認為上級的決定、命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷的意見；
上級不改變或者要求立即執行的，公務員應當執行，後果由上級負責，公務員不擔責；
但是，公務員執行明顯違法的決定、命令的，應當依法承擔相應責任。
不過，法理上的無疑義並不代表在現實中無爭議。
對於上級下發的明顯違法的決定、命令，雖然從相關法律條文規定以及公務員應當履行的職責來看，他們應當提出反對意見並且抗令不遵。但是，當法律條文從紙面走進現實，要真正執行起來並非易事。
“囚徒困境”
在博弈論中，有一個相當經典的“囚徒困境”理論，即在信息不對稱的情況下，個人的選擇往往面臨兩難的困境，而且個人的最佳選擇並非團體的最佳選擇。
公務員在處理領導意志與法律程序之間的關係時，實際上就相當於面臨“囚徒困境”而進退兩難。
一頭是法律，另一頭是領導意志，如果“退”，則可能違規甚至違法；如果“進”，則可能因為得罪上級而受到某種或明或暗的“報復”。
不辦不行，辦了又違法；辦了慢慢“死”，不辦馬上“死”。
放眼全國，因執行違法的命令而受到追責尚屬小概率事件，而拒絕執行領導的命令，被“制裁”的概率則相對較高。這也就讓一些公務員“鋌而走險”，選擇“違法”而不違背領導的意志。
雖然，針對這一“執行困境”，一些基層部門也想到了“自救”的辦法。比如：
保留證據
要求按照程序辦事，留存相關的文件或者會議紀要作為證據，“出了事”後共擔風險。但是，很多時候領導的指示可能只是口頭交待，連“證據”都沒有。屆時，執行命令的公務員可能就只有吃“啞巴虧”了。（所以，保留證據很重要！）
雖然這一案例被一些媒體稱為“國內首例”，但根據公開報道：
“執行困境”
在2011年，廣東省廉江市國土局副局長何耘韜也曾因執行廉江市政府違法的“會議紀要”而被法院認定翫忽職守罪，判處有期徒刑6個月。
不過，在眾多網友和媒體的關注下，該案後來以廉江市檢察院撤訴而告終。
可以預見的是，在依法行政觀念日益深入人心的當下，這種“執行困境”還有可能不斷出現。
提供製度保障
化解“囚徒困境”
對於部分公務員在面對上級出臺的違法決定、命令時，只唯上、不唯專業、不唯法的執行方式，當然應該給予追責。
但是，在利用追責來倒逼公務員敢於對違法的命令、決定說不的同時，也應該兼顧到他們所面臨的選擇困境，併為他們創設、提供敢於說不的環境和制度保障。
在這一過程中，除了進一步清除仍然殘存在部分公務員認知中的“官大於法”的“官念”以外，還應該提供更為完善的制度和法制保障。比如，賦予公務員更強的抵抗權，化解“囚徒困境”的影響等。
另外，前文提及的兩個案例中，當事官員都是吃了違法的“會議紀要”的虧。
而事實上，在一些地方，
“會議紀要”已經淪為體現領導個人意志、違法行政的馬甲，成了繞開正常程序亂作為的代名詞。因此，僅僅追究作為執行者的公務員的責任顯然還不夠，作為決策者，制定、推行違法錯誤決策的上級是否也存在濫用職權、翫忽職守的問題，更需要進一步追問。
這種追問不僅需要深度，也需要力度。是否也可以像對待“執行者”一樣，同樣追究上級的刑事責任，值得有關部門深思。畢竟，真正打到決策者的痛處，從源頭上清理違法決定、命令以及“會議紀要”，才是治本之策。
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