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新疆——被公认的大美之地，四大文明交汇区。在这片辽阔的土地上，有着太多的自然美景和历史文化遗迹。可以说，除了大海外，你几乎都能在新疆找到，并且个个都是世界级别的大片风光和文化遗产。而这里开阔的公路、多样的民族风情、飘香的瓜果、令人垂涎的美食，无不令人对新疆心生向往。

近年来，随着稳定红利持续释放，新疆旅游产业快速发展，2016年、2017年旅游接待人次连续两年增速超过30%，增速全国第一，旅游人均消费水平全国第二，旅游品牌在国内外的影响力不断扩大，旅游经济总量连创新高，新疆旅游业呈井喷式磅礴发展，对经济社会发展的带动作用不断增强。

毫无疑问，新疆迎来了旅游产业发展的春天！

创建“新疆内陆旅游特区”环境分析

一、国内旅游业发展现状及增长态势分析

我国旅游业经历了从改革开放之初的“不提倡、不鼓励、不反对”到“大力发展入境旅游、规范发展出境旅游、全面提升国内旅游”，从过去的以商务公款旅游时代发展到现在的全民旅游时代，旅游业已融入经济社会发展全局，成为国民经济战略性支柱产业。联合国世界旅游组织多年来对中国旅游发展的测算显示，中国旅游产业对国民经济综合贡献和社会就业综合贡献均超过10%，高于世界平均水平。

（一）国内游增速平稳，周边休闲游成主流

从2007年到2017年，中国旅游业迎来高速发展的黄金十年。国内旅游人次从16.1亿人次增长到50亿人次，年均增长率12.0%；国内旅游收入0.87万亿元增长到 4.57万亿元，年均增长率18.0%。世界旅游组织研究表明，当一个国家的人均GDP达到5000美元时，将步入成熟的度假旅游经济，休闲需求和消费能力日益增强并出现多元化趋势。而我国2017年人均GDP达到8906美元，比上年增长6.3%，中国旅游迈入一个全新的时代。无论从旅游人次还是从旅游收入方面衡量，国内旅游市场均保持着平稳增速。

在消费结构改变以及近几年私家车迅速增多的背景下，选择出境游和国内长线游呈现快速增长态势，同时多元素的体验项目侧面激发了旅游消费需求。以2017年十一黄金周为例，31%的游客选择出境游，33%的游客选择国内长线游，选择周边游的游客只占36%，而2015年选择周边游的游客占78%，以国民休闲旅游消费为主线的消费模式表现出强劲的增长势头。

在人均收入不断增加、消费投向改变以及人民币内升外贬的催化下，出境旅游市场迎来了“最好的时代”。受中国庞大的旅游消费市场需求影响，多国对华放宽签证政策，目前已有约127个国家与中国签订了各类互免签协议，这些意味着中国护照的“含金量”进一步提升，国民出境游的热情与日俱增，有力地带动了出境游人数快速攀升。

2014 年中国出境旅游人数首次过亿，达到1.07亿人次，比上年增长了9.2%；2016年中国出境游人数持续攀升，中国公民出境旅游人数达到1.22亿人次，旅游花费1098亿美元，分别比上年增长4.3%和5.1%%，出境旅游人次居世界首位。虽然出境游人数只占旅游总人数的2.7%，但是出境游消费却占到全国旅游花费的18.5%。

（三）入境游逐步恢复，以观光休闲为主

自2011年至2014年，入境旅游人数连续三年负增长趋势，但自2015年以来，入境接待人次同比增长稳步回升，入境旅游收入也呈现复苏趋势，2017年入境接待人次达到1.39亿人次，达到历史最高值，国际旅游收入1234亿美元，分别同比增长0.7%和2.8%。

从来华目的角度分析，2016年以观光为主的休闲旅游占比达到39%，位居首位；会议商务占比17%；探亲访友占比3%。由此说明，与中国游客出境旅游偏好购物的行为不同，更多的境外游客到中国旅游主要以游览自然风光、名胜古迹和文化艺术为主。

（四）在线旅游稳步提升，上下游整合加剧

2017年在线旅游市场交易规模达到7384.1亿元，同比增长25.1%；在电子商务规模构成中，2016年在线旅游占比3%，同比增长15.4%；在线旅游的高速发展主要源于在线机票、在线酒店和在线度假市场的贡献。

中国在线度假旅游市场通过跨界及线上线下整合扩充产业链覆盖面，形成多层次、立体化的度假旅游生态结构，有效提升在线度假旅游厂商对产品质量及服务效率的把控力，打造高品质、线上线下一体化的度假旅游体验。在中国旅游业整体高速增长的背景下，高品质的度假旅游体验将持续推动在线度假旅游市场发展。

（五）餐饮O2O市场发力，餐饮业呈现明显的回暖趋势

2016年，限额以上餐饮业营业额达到5127.1亿元，与全国餐饮业营业额持平，同比增长5.4%，较2014年同期大幅增长3.6个百分点，由此说明高端餐饮复苏趋势较为明显。

借助“互联网+”的东风，餐饮行业在O2O领域高歌猛进。《2017年上半年中国外卖O2O行业发展报告》显示，2017年上半年，外卖行业市场规模呈持续增长态势，交易额达到911.9亿元，其中美团外卖和饿了么占比81.6%。截止2017年6月底，外卖用户规模同比增长115.8%，达到1420.7万户。尤其是伴随消费者日益普及的移动支付习惯的养成，餐厅外卖、团购等消费模式随之发生了质的改变，餐饮O2O外卖市场呈现井喷的发展趋势，大众快餐行业加速转型势在必行。

随着全面建成小康社会持续推进，旅游已经成为人民群众日常生活的重要组成部分，将呈现出消费大众化。民众对个性化、特色化旅游产品和服务的要求越来越高，旅游需求的品质化和中高端化趋势日益明显。

二、新疆区域旅游资源透视

新疆位于亚欧大陆腹部，地处中国西北边陲，总面积166万平方公里，占全国陆地总面积的六分之一；国内与西藏、青海、甘肃等省区相邻，周边依次与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等8个国家接壤；陆地边境线长达5600多公里，占全国陆地边境线的四分之一，是中国面积最大、交界邻国最多、陆地边境线最长的省区。

按照《中国旅游资源普查规范》的资源分类，新疆六大类型资源齐备，在68种基本类型中至少拥有56种，占全国旅游资源类型的83%，居全国首位。

新疆自然景观神奇独特，冰峰与火洲共存，瀚海与绿洲为邻，自然风貌粗犷，景观组合独特。境内有海拔8611米的世界第二高峰—乔戈里峰，中国最长的冰川—音苏盖提冰川，中国最大的沙漠—塔克拉玛干沙漠，中国最大的内陆河—塔里木河，中国最大的雅丹地貌群—遍布南北疆荒原上神秘莫测的“龙城”、“风城”、“魔鬼城”，中国最大的硅化木园区—将军戈壁硅化木群……以及著名的十大湖泊：博斯腾湖、艾比湖、布伦托海、阿雅格库里湖、赛里木湖、阿其格库勒湖、鲸鱼湖、吉力湖、阿克萨依湖、艾西曼湖。共同构成了丰富的自然旅游资源。

截止目前，新疆共有A级景区298家，其中5A级景区11家，数量位居西部第一，4A级景区70家、3A级景区94家、2A级景区110家，1A级景区13家。目前，新疆有克拉玛依世界魔鬼城景区、奇台江布拉克风景区、昭苏县夏特景区、博州赛里木湖风景区、喀什红海旅游景区、罗布人村寨景区、巩留库尔德宁景区、石油文化创意园、乌鲁瓦提风景区、库木塔格沙漠风景区、火焰山景区、伊吾胡杨林生态园景区、喀什帕米尔大峡谷、托木尔大峡谷景区、奥依塔克冰川公园、杜氏旅游景区等16家景区正在全力争创国家5A级景区，为新疆旅游业大发展储备了较为充沛的力量。

新疆有着悠久的历史脉络和深厚的文化底蕴，传承千年文脉，具备极高的旅游价值、文化价值与商业潜质。新疆是沟通世界四大文明体系，孕育西域文化的神圣净土。西域文化由北方游牧文化、汉文化及希腊、波斯、阿拉伯、印度文化荟萃而成，可谓举世无双、光辉灿烂。

新疆是民族迁徙和文化交流的大舞台，在长达3000多年的历史进程中，世界四大文明——中华文明、希腊文明、印度文明、阿拉伯文明在这里交汇，世界三大语系——汉藏语系、印欧语系、阿尔泰语系在这里共存，世界三大宗教——佛教、基督教、伊斯兰教在这里聚首。

巩留库尔德宁景区

新疆拥有的人文环境在某种意义上是世界上独一无二的，这里所蕴含的文化丰富多彩性，是其他国家及省区无法比拟的，不仅具有很强的民族性，而且也具有鲜明的国际性。距今四五千年，这里诞生了一条将新疆、中亚、欧洲及中原文化紧密联系在一起的“玉石之路”。而举世闻名的“丝绸之路”又使古代中国文明、希腊、罗马文明、印度文明、波斯文明、阿拉伯文明等诸多灿烂的古代文明，凭藉新疆大地彼此碰撞、交融、汇流而大放光彩，因此新疆被人称为“全世界唯一诸文明碰撞交汇之地”。此外，远古的塞人、月氏、羌、匈奴、乌孙、鲜卑、柔然、吐谷浑、突厥、回鹘、吐蕃、契丹、蒙古等古代民族，都曾先后在新疆这一广阔的宝地上生息、繁衍，创造了各自独特的历史和文化，对中国历史、中亚历史、世界历史都生产过程度不同的影响。在古“丝绸之路”新疆境内5000多公里的干线上，留下了数以百计的古城池、古烽燧、千佛洞、古建筑、古屯田遗址等，沿古“丝绸之路”成群、成带分布，是世界上古城数量最多、保存最完好的地带，堪称“世界古城博物馆”。

三、新疆旅游业发展现状及其市场需求分析

“十二五”期间及“十三五”前三年，新疆旅游产业通过不断完善旅游产业体系结构，丰富旅游产品供给，推进旅游精品景区建设等措施取得了快速发展，2017年全年接待游客10725.51万人次，比上年增长32.4%；旅游总消费1821.97亿元，增长30.1%。由于受地理区位的影响，航空出行成为到新疆旅游出行的首选方式，新疆机场集团“十二五”未突破各项安全控制指标，为推动新疆旅游产业的发展中功不可没。

（一）发展现状

1、航空运输力现状

2017年新疆机场旅客吞吐量突破3000万人次、货邮吞吐量18.8万吨、起降35.9万架次，同比分别增长8.3%、2.95%、8.72%，其中乌鲁木齐机场完成旅客吞吐量2150.1万人次，同比增长6.44%，位居全国各大城市机场吞吐量的第18位，2016年、2017年连续两年突破2000万人次。

航空市场不断拓展。运营新疆机场定期航班的航空公司达到49家，共开通航线257条，其中国内航线197条，国际（地区）航线60条；有21个国家、33个国际（地区）城市、68个国内城市与乌鲁木齐机场通航。全年新增航空公司6家，新增航线24条。

2016年12月28日，乌鲁木齐地窝堡国际机场年旅客吞吐量首次突破2000万人次，跻身国内2000万人次航空俱乐部，2017年达到2150万人次。“十二五”以来，与城市的发展活力与地位相匹配，乌鲁木齐机场的旅客吞吐量实现了从1000万到2000万的跨越，航空旅客吞吐量以年均200万的幅度高速增长。2016年乌鲁木齐机场月度放行准点率两次位居中国大陆地区千万级机场第一名。

2、酒店分布及接待能力现状

截止到2017年12月，新疆共有星级饭店353家，其中：五星级饭店14家、四星级饭店47家、三星级饭店236家、二星级饭店55家、一星级饭店1家，其中绿色饭店15家。

3、旅行社分布及接待能力现状

从2010年至2016年新疆旅行社总数由263家增长到302家，其中自治区区属旅行社共有32家。旅行社先以较快的速度增加后略有下降，表明新疆旅游业的进入壁垒较低，整个行业拥有较高的经济利润，市场盈利空间较大，同时也说明新疆旅游市场的发展趋于平稳，旅行社的竞争进入白热化。

4、机场布局

新疆现在建成投入使用的飞机场有20个，是中国拥有机场最多的省区。“十三五”期间新疆民航总投资额达510亿，到“十三五”末竣工机场总数将达31个。

新疆机场集团续建及待建的机场中有7个在南疆，到“十三五”末，新疆民航机场的布局更加合理，将支撑新疆以抓点为特征的景点旅游发展模式向区域资源整合、产业融合、共建共享的全域旅游发展模式加速转变，促进新疆旅游产业快速发展。

5、景区景点现状

2010年年底，新疆还只有天山天池、吐鲁番葡萄沟、喀纳斯3个国家5A级景区。位列全国第六、西部地区第三。截止2016年底，新疆共有A级景区298家，其中5A级景区11家，数量位居西部第一，4A级景区64家、3A级景区100家、2A级景区110家，1A级景区13家。

目前，新疆有克拉玛依世界魔鬼城景区、奇台江布拉克风景区、昭苏县夏特景区、博州赛里木湖风景区、喀什红海旅游景区、罗布人村寨景区、巩留库尔德宁景区、石油文化创意园、乌鲁瓦提风景区、库木塔格沙漠风景区、火焰山景区、伊吾胡杨林生态园景区、喀什帕米尔大峡谷、托木尔大峡谷景区、奥依塔克冰川公园、杜氏旅游景区等16家景区正在全力争创国家5A级景区，为新疆旅游业大发展储备了较为充沛的力量。

6、旅游线路

2017年1月16日，自治区旅游局联合携程网，在全国范围内开展了新疆十大精品旅游线路及新疆九大代表景观评选活动，期间与18个新疆旅游产品供应商进行了合作。历时近半个多月的新疆精品旅游线路征集，共征集来自供应商的300余条线路。1月31日至2月21日，经过网友和专家对初选出的30条线路进行最终评选，确定评选出新疆十大精品旅游线路及九大代表景观。通过此次活动让更多的游客聚焦新疆旅游，关注新疆旅游，参与新疆旅游，增强新疆旅游的吸引力。

（二）行业短板

由于受经济发展水平，地理区位和景区分布等因素的影响，新疆旅游产业在快速发展的同时也存在很多问题及行业短板。

一是交通成本高，到新疆旅游的成本与东南亚邻国的旅游成本相当；二是旅长游短，中间旅途时间成本占比高；三是旅游的硬件网络不配套、不健全，相应加重了游客的旅游成本；四是旅游产品开发相对落后，游客的旅游体验深度不够；五是服务接待能力不足和服务质量有待提升等。

短板就是机遇，就是潜在的优势资源，只要能够抓住机遇，并补齐短板，在下一个发展黄金期，新疆旅游必将驶入发展的快车道。

四、“旅游兴疆战略”的提出及其意义探究

2018年8月25日在乌鲁木齐召开的新疆旅游发展大会，首次提出大力实施“旅游兴疆战略”，这是新疆旅游资源禀赋、生态环境保护、居民收入提升、民族和谐交融、新疆形象展示及人口保持增长等要素集成的必然选择。

——实施旅游兴疆战略，是贯彻新发展理念、推动新疆高质量发展的重要举措。旅游业是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力。旅游业具有“兴一业旺百业”的作用。新疆拥有世界一流的旅游资源，发展潜力巨大、前景广阔。推动经济转型升级、建设现代产业体系、实现高质量发展，大力发展旅游业是新疆最有潜力和比较优势的战略聚焦。

新疆阿克苏温宿大峡谷

——实施旅游兴疆战略，是打赢污染防治攻坚战、建设美丽新疆的重要抓手。坚持“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”发展理念，推动以旅游业为龙头的绿色发展。旅游业是天然的绿色产业和“无烟工业”，是对生态环境依存度很高的低耗能生态产业。实施旅游兴疆战略，是实现经济发展与生态保护双赢的战略举措。

——实施旅游兴疆战略，是改善人民生活、打赢脱贫攻坚战的有效途径。旅游是人民生活水平提高的一个重要指标，是发展经济、增加就业的有效手段，也是提高人民生活水平的重要产业。实施旅游兴疆战略、大力发展旅游业，有利于贫困地区立足旅游资源优势增强“造血”功能，带动农村贫困人口增收致富，实现精准脱贫，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。

五彩湾

——实施旅游兴疆战略，是增进民族团结、促进社会和谐的现实需要。旅游是现代文明社会中不同地区、不同民族、不同文化背景、不同宗教信仰、不同生活方式的人们增进相互间的了解和理解，加深相互交流的最重要、最便捷的通道。实施旅游兴疆战略，大力发展旅游业，可以使各民族间增进互信，铸牢中华民族共同体意识和国家认同。

——实施旅游兴疆战略，是扩大对外开放、展示新疆形象的有效载体。旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁。实施旅游兴疆战略、大力发展旅游业，可以推动形成全面开放新格局；可以全方位、多角度、宽领域向国内外展示新疆稳定发展、团结和谐、各民族安居乐业、其热情好客的美好图景，集中力量打造“新疆是个好地方”独特品牌，形成新疆旅游的鲜明标志，提升旅游的整体形象。

独山子大峡谷的云雾奇观

五、国内“旅游特区”模式研究——以海南省为例

“旅游特区”之“特”主要是指实行特殊的旅游政策、灵活的旅游措施和特殊的旅游管理体制。如提供“落地签证”等旅游上的优惠待遇、理想的旅游环境和组织完善的管理体制，藉此促进该地区的旅游经济发展。它是当前“国家级旅游度假区”在规模和层次上的扩展和提高。

（一）“旅游特区”的内涵

旅游特区是为了促进某地区旅游产业更快、更高层次的发展，所形成的以旅游产业为核心的特殊区域。旅游特区的内涵非常丰富，主要包括以下三个方面：

——旅游特区是拥有独特旅游资源的特定区域。这是旅游特区成立的基础条件；

——旅游特区内旅游产业是当地经济发展的核心。以便于政府集中力量搞旅游产业建设；

——旅游特区经国家允许可以实行一些特殊的政策，以促进旅游产业发展。包括特殊的宽松政策和行政体制的探索和改革。

安集海大峡谷

（二）“旅游特区”的实质与“诱人之处”

旅游特区是一个新兴事物，但解决的却是制约中国旅游产业发展多年的老问题。旅游特区是国家级旅游度假区在规模上的扩大和层次上的升级，是政府为了适应大规模旅游资源的高层次发展实行的特殊管理模式，也是国家经济体制改革的一个方面，是解放体制束缚的一种大胆尝试、一次大的突破。

虽然目前国内旅游特区发展刚刚兴起，但许多专家和地方政府已经开始跃跃欲试。原因在于旅游特区的许多优势和特色是普通的旅游区域无法比拟的。

——地方行政与旅游发展职能合二为一。旅游特区是地方政府为了实现旅游产业发展的突破，一把手抓旅游在行政体制上的升级。旅游特区地方行政与旅游发展合二为一的管理体制，可以解决地方旅游发展的多项难题。

目前国内旅游资源隶属不同的行政部门，产权形式复杂的现象非常普遍。建立旅游特区，实行统一管理、整体经营。可以从根本上解决地方旅游管理部门权力小，没有财权、也管不着旅游资源的尴尬、令人头痛的问题。同时，国内拥有的大规模旅游资源，实行多个小规模开发的现象也很普遍。建立旅游特区，实行大规模旅游资源的统一规划、开发、建设，使整体旅游区域内无缝景区建设、无障碍旅游区的梦想有了实现的可能。

——政府为促进旅游业发展实行多项优惠政策。政府给予宽松的旅游发展环境。使特种旅游项目成为可能，诸如赛马、赛马彩票、博彩等行业。特殊的优惠政策促进旅游产业升级。如金融、航权开放，入境免签等优惠政策。政府优惠政策的实施不仅能促进旅游产业的发展，也能带动区域整个产业链条的快速发展。

——政府有效的管理、服务机制的升级。政府针对旅游业的设立相应的对接服务，或者专门为旅游者提供便捷通道。政府对整个旅游特区实行有效的管理。改变政府原有对旅游突发事件、重大事件反应迟缓，处理机制不通畅的问题。

（三）“旅游特区”发展预测

旅游特区建设是目前政府解决旅游发展时多种棘手问题，特别是制度问题的有效途径。虽然当前旅游特区发展方兴未艾，但旅游特区的诸多优势已经突显。

1、旅游特区类型多样化发展

区域类型多样化。将来旅游特区的类型会向多个方向发展，将出现省、市、县级、区等以及多区域联合类型的旅游特区。旅游特区的区域发展将以旅游资源为核心呈现多样化发展的趋势。

特区性质多样化。将出现统一行政管理、特殊经济政策、特殊优惠政策等一个、或多个职能组合的不同类型的旅游特区。

2、对中国旅游业将产生的贡献

随着旅游特区的发展，旅游特区理念将扩大到更广泛的区域。将引领政府旅游管理能力的强化，以及旅游机构影响力的重新定位。

——旅游特区理念将对高端旅游资源区域产生影响。旅游特区理念是高端旅游资源区域政府相应职能和机制的升级，必将带来中国旅游高端市场的升级和国际竞争力的提高。

——旅游特区理念将对政府旅游管理机制产生影响。旅游特区的建设将形成一种潮流，促进国内地方政府旅游管理职能和运行机制的变化和升级。

——旅游特区理念将对整个旅游行业产生影响。政府职能和运行机制的升级将带来国内旅游产业的再次飞跃，和重新洗牌。不进行变革和升级的旅游区域将更加落后。在不久的将来，除旅游资源、运行资本等条件之外，政府管理机制也会成为区域旅游竞争的重要条件。

赛里木湖

（四）国内“旅游特区”的发展分析

目前国内“旅游特区”的发展还处于“摸着石头过河”的探索阶段。对于旅游特区的申报程序、管理政策以及旅游特区的发展模式等还没有成型。

——“武当山特区”被赋予县级政府职能

2003年12月，十堰市委、市政府授予武当山特区县一级政府的行政职能。并联合下文，在保持现有行政区划不变的情况下，赋予武当山旅游经济特区独立行使县一级政府的管理职能和权限，实行封闭管理。武当山旅游经济特区管委会，与武当山风景管理局是一个机构，两块牌子。机构直属十堰市政府管理。

——“瘦西湖风景区”成为扬州景区 “ 特区 ”

2006年1月，“蜀冈—瘦西湖风景名胜区党工委与管委会”成立，标志着瘦西湖风景区成为城市“特区”。“蜀冈—瘦西湖风景名胜区党工委与管委会”是市委、市政府的直属派出机构。瘦西湖风景区的建设、管理、开发、利用进入一个全新的阶段。

——“湖之源”成为宜兴旅游特区

2006年7月湖父镇行政区域内成立阳羡生态旅游区管委会。同时阳羡生态旅游区管委会与中共湖父镇党委、湖父镇人民政府实行“一套班子、三块牌子”的管理模式。辖区内旅游产业实行统一的规划、开发、建设、管理，以及资源保护和经营、发展。阳羡生态旅游区管委会的成立，标志着阳羡景区进入了全面开发的阶段。在旅游特区内以旅游产业发展为核心。工业发展服从旅游开发，农业结构调整配套旅游开发，新农村建设促进旅游开发。

总结：早期的旅游特区主要体现在地方行政与旅游部门合二为一，是政府针对于旅游产业发展实行的政府结构和职能的大胆突破和有益的探索。可以解决旅游区域整体规划、开发、经营、管理的问题，有利于地方旅游产业的整体、和谐发展。但同时也存在着一些问题。旅游特区建设的核心是政府运行体制根据旅游市场的升级。缺乏机制升级的合二为一体制只解决了能统一管理的问题，但不能解决有效管理、促进旅游业快速发展问题。

（五）中国沿海旅游特区——海南国际旅游岛

2008年3月，国务院办公厅下发《关于支持海南省发展旅游业有关问题的函》。同意海南进一步发挥经济特区优势，在旅游业对外开放和体制机制改革方面积极探索，先行试验。并要求国务院有关部门对海南发展旅游业给予大力支持和帮助。

这表明国务院原则上批准了海南国际旅游岛建设。海南国际旅游岛成为国家批准的第一个国际旅游特区。

1、海南国际旅游岛的建设目标

2008年4月，海南省政府发布了《海南国际旅游岛建设行动计划》，明确国际旅游岛建设的内涵、目标和任务。

《海南国际旅游岛建设行动计划》基本内涵：

（1）确立新目标，旅游业与国际接轨，实现“服务零距离、管理零距离、景区零距离、产品零距离”，把海南建设成为“旅游自由之岛、欢乐开放之岛、休闲度假之岛、生态旅游之岛、服务文明之岛”。

（2）建立新体制，旅游发展与管理的体制机制符合国际惯例。

（3）实行新政策，对外实行以“免签证、零关税、放航权”为主要特点的旅游开放政策。

2、政府管理体制、机制创新目标

大胆引进旅游发达国家或地区成熟的做法和经验，建立与国际旅游岛相适应的旅游发展与管理的体制机制。

（1）建立全省旅游资源一体化管理的体制机制，强化省旅游发展管理委员会职能。改革旅游资源归部门拥有和旅游资源市县属地管理体制，以旅游资源有效整合和优化配置为目标。实现全省旅游资源的统一行政管理、统一市场配置、统一规划开发，把潜在的自然资源优势转变为现实的旅游经济效益。

（2）建立与国际旅游岛相适应的运行机制，理顺政府旅游管理职能部门与行业协会的关系。旅游管理职能部门从对旅游行业微观主体的监督管理退出，主要履行宏观管理、方向引导、法律制定等职能，为旅游行业各市场主体创造公平竞争的市场环境。行业协会接受旅游管理职能部门的监督，通过制定行业自律公约等规定，履行对行业经营主体的监督管理职责。

（3）创建与国际旅游岛建设相适应的投融资体制。设立海南旅游产业发展基金，扶持重点项目和基础设施网络建设。整合、优化资源配置，大力培育和推荐旅游上市资源。建设旅游资本和产权市场，完善和规范旅游资本准入和退出机制。探索运用发行旅游彩票，发行大型旅游区债券，多渠道筹措旅游发展资金。按照旅游资源所有权、管理权和经营权三权分离的原则，以特许、转让和承包方式，广泛吸纳外资和民资。

3、海南国际旅游岛的发展进程

作为中国最大的经济特区，海南目前享受对21国旅游免签证和对130多个国家落地签证的出入境政策，享有第三、第四、第五航权的开放政策。除三亚外，海口、琼海、万宁3个市也正在选址各建立一家市内免税商店。

海南已就旅游标识系统、旅游电子导游和信息系统、旅游公共设施、旅游人才培训制定相关提升计划并开始若干项目的改造，加大对宾馆饭店员工及导游等从业人员的外语培训力度；环岛高速公路服务区配套建设逐步形成，陆续向游客开放。

同时，国际化滨海旅游休闲度假区建设正如火如荼。在海南东部海岸，总投资近千亿的高端度假区正按照国际一流标准成片开发。包括海口美丽沙、文昌铜鼓岭、万宁神州半岛和石梅湾、陵水香水湾和清水湾、三亚海棠湾等。参加开发企的业有香港的新世界、雅居乐、中信泰富、富力集团等，以及国际著名的投资公司摩根士丹利等。

——地方行政与旅游发展合二为一的管理体制。

——政府体制升级的探索。

——“经济特区”的特殊优惠政策。

海南国际旅游岛不仅具有许多旅游地区难以比拟的优势，更在特区实质建设——政府管理体制探索、升级方面走在国内的前列。

（六）自由贸易港作为海南国际旅游岛（旅游特区）升级版

2018年4月13日，习近平在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。

2018年4月14日，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（《指导意见》）正式对外发布，在战略定位中明确提出：将海南省打造成为国际旅游消费中心，大力推进旅游消费领域对外开放，积极培育旅游消费新热点，下大气力提升服务质量和国际化水平，打造业态丰富、品牌集聚、环境舒适、特色鲜明的国际旅游消费胜地。

《指导意见》在“创新促进国际旅游消费中心建设的体制机制”中提出：深入推进国际旅游岛建设，不断优化发展环境，进一步开放旅游消费领域，积极培育旅游消费新业态、新热点，提升高端旅游消费水平，推动旅游消费提质升级，进一步释放旅游消费潜力。

1、拓展旅游消费发展空间。实施更加开放便利的离岛免税购物政策，实现离岛旅客全覆盖，提高免税购物限额。支持海南开通跨国邮轮旅游航线，支持三亚等邮轮港口开展公海游航线试点，加快三亚向邮轮母港方向发展。有序推进西沙旅游资源开发，稳步开放海岛游。全面落实完善博鳌乐城国际医疗旅游先行区政策。推动文化和旅游融合发展，大力发展动漫游戏、网络文化、数字内容等新兴文化消费，促进传统文化消费升级。允许外资在海南试点设立在本省经营的演出经纪机构，允许外资在海南省内经批准的文化旅游产业集聚区设立演出场所经营单位，演出节目需符合国家法律和政策规定。允许旅游酒店经许可接收国家批准落地的境外电视频道。支持在海南建设国家体育训练南方基地和省级体育中心，鼓励发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目，支持打造国家体育旅游示范区。探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。探索从空间规划、土地供给、资源利用等方面支持旅游项目建设。

2、提升旅游消费服务质量。鼓励海南旅游企业优化重组，支持符合条件的企业上市融资，促进旅游产业规模化、品牌化、网络化经营，形成一批具有国际竞争力的旅游集团。推进经济型酒店连锁经营，鼓励发展各类生态、文化主题酒店和特色化、中小型家庭旅馆，积极引进国内外高端酒店集团和著名酒店管理品牌。高标准布局建设具有国际影响力的大型消费商圈，完善“互联网+”消费生态体系，鼓励建设“智能店铺”、“智慧商圈”，支持完善跨境消费服务功能。加强旅游公共服务设施的统筹规划和建设。健全旅游服务的标准体系、监管体系、诚信体系、投诉体系，建立企业信誉等级评价、重大信息公告、消费投诉信息和违规记录公示制度。严厉打击扰乱旅游市场秩序的违法违规行为，完善旅游纠纷调解机制，切实维护旅游者合法权益。支持海南整合旅游营销资源，强化整体宣传营销，促进海南旅游形象提升。

3、大力推进旅游消费国际化。支持海南积极引进国际优质资本和智力资源，采用国际先进理念进行旅游资源保护和开发。允许在海南注册的符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务。支持海南积极参与国际旅游合作与分工，与国际组织和企业在引资引智、市场开发、教育培训、体育赛事等方面开展务实合作。加快建立与国际通行规则相衔接的旅游管理体制，推动更多企业开展国际标准化组织（ISO）质量和环境管理体系认证，提升企业管理水平。系统提升旅游设施和旅游要素的国际化、标准化、信息化水平。指导海南进一步办好国际体育赛事，支持再引入一批国际一流赛事。支持海南举办国际商品博览会和国际电影节。

总结：海南省由国际旅游岛升级为自由贸易港，是国家着眼于国际国内发展大局，彰显我国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措；支持海南全面深化改革开放，对于促进海南省文化旅游产业转型升级，将海南省打造成为国际旅游消费中心具有强大的带动作用。

创建“新疆内陆旅游特区”战略思路

一、创建“新疆内陆旅游特区”构想切入点

实施旅游兴疆战略，必须要有伟大的创举和实验。海南建省后所创造的高速成长，缘于创建了“海南国际旅游特区”。新疆当下正处在一个历史发展的十字路口，深居亚欧大陆腹地，故就要设立“新疆内陆旅游特区”，通过旅游兴疆富民。

创建“新疆内陆旅游特区”之“特”主要是指实行特殊的旅游政策、灵活的旅游措施和特殊的旅游管理体制。这是当前“海南国际旅游特区”在规模和层次上的扩展和提升。

设立“新疆内陆旅游特区”，须满足拥有独特旅游资源的特定区域，旅游产业是新疆经济社会发展的核心，经国家允许可以实行一些特殊的政策，以促进旅游产业发展等条件。

——独特而丰裕的旅游资源，这是创建“新疆内陆旅游特区”的基础条件。新疆旅游资源独特齐全、魅力无限，是举世闻名的歌舞之乡、瓜果之乡、黄金玉石之邦。新疆幅员辽阔、地大物博、山川壮丽、瀚海无垠、古迹遍地、民族众多、民俗奇异，旅游资源极为丰富。一是自然旅游资源气势恢弘、雄宏壮丽；二是举世闻名的古“丝绸之路”与众多的文物古迹交相辉映；三是深厚的文化底蕴；四是具有西域特色的民族风情绚丽多彩。

新疆克孜尔千佛洞（局部）

——旅游产业已成为新疆经济社会发展的核心，这是创建“新疆内陆旅游特区”的充分条件。2018年8月25日召开的“自治区旅游发展大会强调，要充分认识实施旅游兴疆战略的重大意义，切实把大力发展旅游业摆在关系各族人民福祉、关系全面建成小康社会、关系社会稳定和长治久安的战略高度；要加强对全区旅游工作的组织统筹，各级党委和政府要把旅游业纳入国民经济和社会发展总体规划，各级领导干部要加强专业学习、努力成为行家里手，各级旅发委要加大综合协调、行业指导、市场监管和旅游宣传力度，各有关部门要发挥职能作用、加强协作配合，各级旅游行业协会要充分发挥桥梁纽带作用、优化旅游发展环境，各类旅游市场主体要充分发挥主观能动性、为实施旅游兴疆战略作出应有贡献，营造人人关心旅游、人人支持旅游、人人参与旅游的良好氛围，推动新疆实现由旅游资源大区向旅游经济强区转变。

当下，新疆旅游资源隶属于不同的部门、产权形式复杂，大规模旅游资源实行多个小规模开发的现象非常普遍。通过创建“新疆内陆旅游特区”，实行统一管理、整体经营，可以从根本上解决地方旅游管理部门权力小、管不着旅游资源的问题，实行大规模旅游资源的统一规划、开发、建设，使整体旅游区域内无缝景区建设、无障碍旅游区的梦想有了实现的可能。同时，针对旅游业设立相应的对接服务，对整个旅游特区实行有效的管理，改变政府原有对旅游突发事件、重大事件反应迟缓，处理机制不通畅的问题。

卡拉库里湖

二、创建“新疆内陆旅游特区”指导思想与原则

以党的十九大精神为指针，以完善我国经济特区制度和促进我国整体经济发展为目标，以“大胆探索、敢于突破、务求实效”为原则，通过在一定的区域内设立特殊的旅游产业扶持政策，促进旅游产业的超常发展。

（一）思想上要高度重视。设立我国旅游经济特区是加快我国旅游产业的发展一项十分重要的举措，一定要将其上升到国家战略的高度来重视，中央财政要设立专项扶持资金。各级、各部门要主动为旅游经济特区的设立开绿灯、办实事，要在人、财、物等方面对特区给予特别的支持。

（二）管理上要灵活多样。旅游经济特区既不是行政区域，又不是简单的旅游经济协作区域，而是由国家最高行政机关确定的、有利于旅游产业的发展的特殊区域。因此，在管理上，既要赋予它一定的行政职权，又要充分考虑特区与特区之间的资源互补，要充发分利用市场的手段，促进旅游经济特区之间的资源整合。

（三）发展上要突出重点。旅游经济特区涉及的区域广，发展的任务重，不可能一蹴而就，建设中一定要突出重点：首先是要抓好规划。要根据各个特区所涉及的范围和其资源特色，制定高起点的旅游产业发展规划，使旅游开发做到有规可循。其次是要确定核心。每一旅游经济特区都要确定几个核心的旅游城市或旅游区点，然后形成以点带面的格局。第三是要抓好项目。在特区内，要规划一批有前景的旅游项目，形成新的竞争力。第四是要抓好整合。要通过整合，形成聚集效应、形成核心品牌、形成黄金线路。

三、“新疆内陆旅游特区”的主要特色

旅游经济特区应主要在以下几个方面凸显其“特”色。

区域划分要“特”。旅游经济特区虽然也要划定一定的区域，但它不是一级行政区域，不能完全与行政区域划等号。

管理体制要“特”。旅游经济特区的管理体制不能照搬一般行政区的管理体制，不能搞“麻雀虽小，肝胆俱全”，而是要本着“灵活、精简、统一、效能”的原则，来构建其行政管理体制。其管理体制可以是经过批准的具有一定级别的行政管理机构；也可以是区域内相关机构共同协商确定的协调、合作机构，如区域联盟、区域旅游协调委员会等。

扶持政策要“特”。首先，国家把旅游经济特区的设立纳入其宏观经济发展战略，要像当年设立深圳、珠海等经济特区一样，出台国家宏观层面的特殊经济扶持政策，如财政支持、税收支持、基础设施支持等；其次，国家旅游行政主管部门要根据旅游产业发展的规律与现状，制定特殊的扶持政策，如规划支持、线路支持、项目支持、景区景点的评定支持等；第三，旅游经济特区所涉及的各级行政管理机构也要出台相应的特殊政策，如人、财、物的支持，无障碍旅游的支持等。

创建“新疆内陆旅游特区”战略路径

一、规划引领，顶层设计谋篇布局最为重要

重点做好新疆及地州《全域旅游发展规划》和《乡村振兴发展规划》，整合旅游资源，提升和完善特种旅游、红色旅游、生态旅游、康养旅游、旅游公路、旅游公共服务等专项规划。面向全国，打造高端、个性、多样的旅游体验平台，培育精品旅游目的地；面向全疆，培育特色产品、完善产业链条，打造3小时城乡休闲旅游承接地；推进“多规合一”，加快建立自治区、地（州市）、县、乡区域间统筹推进、协调发展的规划体系。

二、强化宣传、创新营销方式

围绕叫响“新疆是个好地方”品牌，全方位、立体式、全媒体、全民开展旅游宣传，建立线上线下互联互通的旅游宣传网络平台，整合媒体资源，利用影视、歌曲、微博、微信公众号、快手、抖音等多种媒介形式强化旅游推介和宣传作用，提升旅游品牌影响力；推进旅游信息化、智能化，开发“一部手机游新疆”；突出补齐“购物短板”，加快推进旅游商品研发设计、推广销售，让新疆名优农副产品成为“新疆礼物”和宣传新疆的新名片；在长三角、珠三角、环渤海等重要客源地建立“新疆深度游俱乐部”，拓展中高端会展、商务、休闲、度假、特种旅游客源市场；以对口援疆省市为重点，与当地大旅行商合作，在中心城市设立新疆旅游专卖店或代表处，开展新疆旅游“进卫视、进电台、进晚报、进酒店、进社区、进街道、进车站、进机场、进写字楼、进商场”等客源地营销工程。形成统分结合、集中发力、层次分明、区内外联动的旅游营销格局。

三、实施旅游+，促进融合发展

+文化，讲好新疆故事；+体育，打造一批国内知名乃至世界有影响力的体育旅游精品赛事品牌；+乡村、城镇建设，让美丽的乡村成为旅游的新亮点；+地质、+气象，丰富旅游业态；+金融，联合推出旅游金融产品，壮大市场主体；+非遗，打造有深度的最美风景。“旅游+”代表一种新的经济形态、一种新的生活形态、一种新的社会组织形态、一种新的先进生产力，利用开放合作的思路、开拓创新的方法，运用市场机制，调动全社会力量，通过“旅游+”推进新疆旅游业转型升级。

四、整合金融机构、拓宽融资渠道

设立新疆旅游产业发展基金，优先投资对区域旅游产业规模和辐射带动大的的重点旅游景区，给予旅游企业集团信誉担保、无抵押低息贷款政策支持；发挥银行集团服务优势，借鉴系统先进经验，建立三级专家团队，打造专业特色机构，制定专属政策，优化金融服务和产品组合，从整体合作、全产业链上切入到重点景区建设、行业整合发展中；加强与其他金融机构的合作，通过对商业性开发景区可以开办依托景区经营权和门票收入等质押贷款业务，提高金融机构的资金投放比例；通过政府招商部门、旅游企业及相关渠道发布相关招商信息，与开发商建立合作关系，通过招募入股融资、定向募股融资、整体项目融资等方式募集资金；优化景区的资产结构，转变景区经营模式，通过国内上市融资、海外融资、信托融资等方式增强景区的融资能力。

五、制定政策、强化外部合作

制定“引进来、走出去”政策，吸引国内外大企业、大集团参与新疆旅游景区的开发与运营。加强与北京绿维文旅集团、携程旅游集团、中国旅游集团公司、海航旅业集团有限公司等在全域旅游、乡村振兴发展方面的战略合作，针对个性化、多样化的市场需求，打造原创的IP旅游产品，为游客提供差异化、高品质的深度旅游体验。

六、创新模式、加大人才培养

建议在乌鲁木齐市创建“西域文化旅游大学”，在喀什市、伊宁市、阿克苏市、库尔勒市、塔城市、和田市、哈密市等地建立西域文化旅游大学分校区，重点在旅游信息化、文化旅游创意、旅游产品研发、民族特色文化产业化等领域培养一批具有国际视野的旅游创新性骨干人才、企业经营管理人才；支持科研院所、高等院校、旅游企业联合共建产学研战略联盟，共同实施重大科研、工程、产业攻关项目，在项目实践中集聚和培养旅游专业人才和创新团队；建立丝绸之路经济带旅游研发与培训基地，丝绸之路沿线国家及国际领先的旅游科研机构与大型旅游企业建立联合实验室和博士后流动站，形成旅游领军人才和青年英才培养基地。

世界很大、新疆很美。如果可以，一定要去新疆走一走，体会它的千种风情、万种风光，和数不清的美丽邂逅。在国内旅游界有一句话：如果您没有去过新疆，新疆是您一生中必须要去一次的地方；如果您去过新疆，那新疆是您一生中怎么走也走不完的地方。

新疆正持续推动旅游供给侧结构性改革，坚持“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”发展理念，通过创建“新疆内陆旅游特区”，实施“旅游兴疆战略”，推行旅游业作为新疆战略支柱产业新举措，新疆必将由旅游资源大区向旅游经济强区转变，努力将新疆建设成为世界重要旅游目的地！（唐立久/文）

唐立久：

管理咨询专家，“新疆学”创立者。1962年出生于新疆乌鲁木齐。1989年获西南财经大学经济学硕士学位。先后在高校、党政机关和企业任职，现任新商联盟秘书长、新疆东西部经济研究院院长、现代新疆研究中心主任。从1982年开始研究新疆，36年间数次遍访新疆87个县市，从生态、经济、宗教、地理、文化和管理的视角求证解构新疆发展进程。著有《不发达地区经济实证研究》、《发现新疆：掀起你的盖头来》、《解构德隆：唐万新启示录》、《广信广汇：一个民企的成长历程》、《欧亚高地：乌鲁木齐国际化城市研究》、《共识认同：新疆问题求解之道》等9部作品，在国内外共发表论文100余篇。

2018年8月，在饿了么总部、新商联盟、新疆丝绸之路经济联合会（商会）、新疆东西部经济研究院及汇通天下公司联合指导下，由新疆同城定制商务咨询有限公司投资的昆天商通网络科技有限公司——“饿了么外卖”平台正式在乌鲁木齐上线运营，全力发展新疆网络新零售——在线订餐市场，未来将改写全疆餐饮O2O市场及食品生鲜物流配送行业的历史，为进一步满足新疆人民更高的品质生活需求贡献自己的力量。

随着行业发展完善，外卖不仅提供送餐服务，满足消费者生活方方面面的需求，更改无形中改变了消费者的消费与行为模式。用户的外卖选择正在从单一的餐饮品类扩展到全品类，消费时段也因此从午餐、晚餐延长到了早餐、下午茶、夜宵等时段。

据中国行业研究报告网发布的《2018年中国外卖平台行业市场现状及发展前景研究报告》中数据显示，中国在线订餐市场自2011年一直保持较高速增长，2016年市场规模达到1662.4亿元，增长率为33.0%，2017年市场规模达到2045.6亿元，增长放缓，增长率为23.1%。中国在线订餐行业已经进入稳定增长期。

“饿了么”作为中国专业的餐饮O2O平台，由拉扎斯网络科技（上海）有限公司开发运营。作为中国餐饮业数字化领跑者，“饿了么”秉承激情、极致、创新之信仰，以建立全面完善的数字化餐饮生态系统为使命，为用户提供便捷服务极致体验，为餐厅提供一体化运营解决方案，推进整个餐饮行业的数字化发展进程。

“饿了么”自2008年创立的本地生活平台以来，主营在线外卖、新零售、即时配送和餐饮供应链等业务。 截至2017年6月，饿了么在线外卖平台覆盖全国2000个城市，加盟餐厅130万家，用户量达2.6亿。业绩持续高速增长的同时，公司员工也超过15000人。

2017年8月24日，饿了么正式宣布收购百度外卖。根据“商业之家”数据分析，在2017年8月饿了么收购百度外卖之后，“饿了么—蜂鸟专送”市场份额占比达到55.3%，美团外卖占比41.3%紧随其后，在线外卖平台由此从三足鼎立进入了两家巨头对峙的时代。

2018年4月2日，阿里巴巴集团、蚂蚁金服集团与饿了么联合宣布，阿里巴巴已经签订收购协议，将联合蚂蚁金服以95亿美元对饿了么完成全资收购。从此，“饿了么”与“盒马生鲜”成为阿里巴巴全面整合国内餐饮O2O市场及食品生鲜物流配送行业的核心平台。

作为运营新疆“饿了么外卖”平台的昆天商通网络科技有限公司制定了近三年三步走的战略规划：第一年将以经开区新兴的万达商圈为基地，全面拓展乌鲁木齐市场，建立“饿了么—蜂鸟专送”站点60家、配备专送骑手4000人，覆盖人群超百万；第二年将以乌鲁木齐市为核心，拓展全疆各地州市场，建立“饿了么—盒马生鲜—蜂鸟专送”站点超200家、配备专送骑手近万人，覆盖人群超500万；第三年将建立起全疆“饿了么—盒马生鲜—蜂鸟专送”双向和更为便捷的食品生鲜物流配送体系，并逐步向各市县拓展，站点超500家、配备专送骑手逾2万人，覆盖人群超千万。

新疆学系列研究（657） 新疆东西部经济研究院 现代新疆研究中心发布

“新商联盟”由新疆东西部经济研究院发起成立，其目的就是为新疆的企业家群体搭建一个合作交流平台，包括投融资、项目合作、商业资讯、学习考察、管理咨询等服务。我们以“团结合作，大同共赢”为宗旨，促进新疆企业成长。我们不断通过企业家这个群体传播正能量，建构新疆共识和国家认同，助推新疆和谐发展。

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