跟蹤審計:對某政府投資項目跟蹤審計案例的分析

什麼是跟蹤審計?

跟蹤審計是現代審計的一種新模式,將事後審計變為事前、事中的全過程跟蹤審計,在全面全過程的跟蹤審計中找準工程建設薄弱環節,以規範工程建設行為,提高工程建設管理水平,促使工期、質量、功能和投資的最佳化,爭取最佳投資效果。近年來,在工程項目建設全過程中開展跟蹤審計,已在實踐中彰顯出了它的優越性以及廣闊的應用前景。本文通過某政府投資跟蹤審計案例分析,談談幾個在該項目跟蹤審計中發現的問題和對跟蹤審計的一些思考及建議。

一、工程項目背景

某政府投資項目線路全長27.7公里,概算總投資154.6億元,其中工程費用83.3億元,含建築工程費55.5億元、安裝工程費9.7億元、設備購置費18.1億元。工程總工期為61個月,經招投標土建工程中標金額為50.6億元,分為28個標段,材料等其他中標金額為16.4億元,分為18個標段。招投標時間為2009年。

二、跟蹤審計情況

我局跟蹤審計小組介入的時間為2011年2月份,當時所有項目合同均已簽訂,除試驗標段於2009年開始施工外,其它標段只完成管線遷移及部分工程的土方樁基工程。故本次跟蹤審計的重點為建設項目招投標程序、合同管理以及管線遷移工程造價結算的審計,主要的內容是:1.審查招投標的範圍是否完整,招投標文件文字表達是否準確,評標辦法是否科學,程序是否合法,同時注重審查是否有違法招投標的情況發生。2.合同文件內容是否完整,語言表達是否清晰,合同條款是否合法,簽訂程序是否合規,合同價與中標價是否一致。3.對供水、供電等管線遷移合同及預結算進行審核。

三、跟蹤審計中發現的問題

通過對本工程的審計,發現招投標及合同存在以下問題:

(一)招標清單設置不合理造成多項費用重複計列。

該工程招標清單未按建設工程工程量清單計價規範的要求編制清單內容,自行增加了多項費用,造成多項費用重複計列,如招標清單中的環保措施費與清單中安全防護、文明施工措施費用重複計列、施工臨時圍護費的設置與安全防護、文明施工措施費重複計列、勞務工保護保險費與綜合單價中意外傷害保險費重複計列等,重複計取的合同金額達1947.4萬元。

合理的清單項目設置是清單計價的前提和基礎,編制工程量清單應遵循客觀、公正、科學、合理的原則,嚴格依據設計圖紙和國家相關文件以及建築工程技術規程和規範進行編制,不要隨意增加計價規範中沒有的項目,對需增費用項目應註明用途,不得相互重疊,增加投資金額。

(二)評標辦法有待改進。

施工單位的投標價中部分項目單價遠高於控制價或市場價,如某標段旋噴樁空樁的單價為211.64元/米,遠高於45元/米的市場價,但總價仍屬最低,按評標辦法規定(按投標總價評標原則)仍確認為中標單位。通過經驗分析,該項目清單招標可能存在以下問題:

(1)施工單位有可能採用了項目間的不平衡報價以期達到低價中標高價結算的目的。

(2)建設方清單設置不合理,為施工單位的不平衡報價提供了條件。

(3)評標辦法存在漏洞,不能單純以總價做為評標條件,同時要對分部分項單價的合理性預以評估。

今後招標應對評標辦法做出修正,在總價低價中標的基礎上,要求其各單項報價參照定額標準做為控制價,不允許突破,否則做廢標處理。同時清單設置應儘量符合實際。

(三)合同條款考慮不嚴謹。

在對該工程合同的審計時,發現存在三個方面的問題:一是合同條款過於簡單,考慮不嚴密,忽略了風險係數,如合同中材料調差條款約定為:“材差=(延期後各月的市場信息價-原合同工期結束時當月信息價)*1.05*稅金”,未考慮施工期信息價與工期結束時當月信息價的差異,容易造成結算糾紛。二是合同涉價條款措辭不當,前後矛盾,給結算和審計帶來爭議和困難。如基礎土方的回填及外運,在合同工程計量與支付條款中規定包含在基礎土方的開挖中,不另行計量,但招標清單中又設置了基礎土方回填、外運子項,兩者相互矛盾。三是一些合同條款與相關規定不相符,如預付款的付款比例、質保期的約定。本工程部分工程預付款的付款為40%-80%,違反了財政部、建設部關於印發《建設工程價款結算暫行辦法》:“……原則上預付比例不低於合同金額的10%,不高於合同金額的30%”的規定。”

甲乙方雙方應重視合同條款的訂立,措辭上要仔細斟酌,反覆推敲,合同條款要遵守國家相關文件的規定,能預料和想到的問題都應在合同中加以明確,減少扯皮,語言要周密,雙方責任權利明確具體,合同涉價條款的調整要有明確約定,防止出現歧義。

(四)水、電等管線遷移工程亂取費問題。該項目的管線遷改工程採用直接委託形式,均未招標,管線遷移工程計價除按安裝定額套項,配套的費用定額取費後,另計取了建設單位管理費、基本預備費、標書編制費、前期工程費等不應由施工單位計取的費用,共計639.16萬元。此問題為普遍性問題,由於供水、供電工程項目的施工由相關部門壟斷,造成了它工程施工收費隨意性較大。隨著城市建設的腳步越來越快,水、電等配套工程也越來越多,投資金額越來越大,類似情況如得不得有效遏制,會增加政府投資,加大財政負擔。

四、對跟蹤審計的思考

建設項目跟蹤審計摒棄了以往的以事後審計為主的審計模式,強調事先的預防和控制,克服了事後監督的侷限性,在規範建設項目管理,提高建設項目的投資效益方面,從源頭上遏制投資領域的腐敗行為上等方面,發揮了越來越重要的作用。但是,相關配套制度有待完善,審計人員的從業水平難以滿足越來越高的要求,建設項目跟蹤審計不可避免的存在一定的侷限性:

(一)跟蹤審計時間介入點模糊,審計效果不明顯。工程建設項目一般要經歷投資決策、設計、招標投標、施工、竣工結算等階段,跟蹤審計從不同階段介入,審計效果就有所不同,而跟蹤審計的時間介入點沒有一個明確的規定,從理論上講是越早介入審計越好。本工程如果在招投標或簽訂合同簽定前進行審計,效果可能會更好。但在項目審計實踐中,一方面由於審計人員在評價前期決策是否科學方面缺乏相關專業能力,難以承擔這個審計重任;另一方面,對政府投資項目進行的跟蹤審計重點多是在施工和竣工結算階段才介入,容易忽略項目建設的科學性和合理性,不合理的決策已實施,招投標的不足大多無法補救,跟蹤審計的效果就不夠充分、不夠明顯。

(二)缺乏完善和規範的跟蹤審計操作規程。由於沒有完善規範的跟蹤審計操作規程,對跟蹤審計的職責、範圍、內容和程序等沒有明確規定,致使跟蹤審計效果要根據審計人員的個人素質來決定。同一個項目有好幾種專業,需要各個專業的審計人員,沒有完善規範的跟蹤審計操作規程來約束各專業審計人員,就會出現各有各的做法,有的人可能會介入得多一些,有的人可能會介入的少一些,導致降低審計質量,增加審計風險,同時審計的權威也受到影響。

(三)跟蹤審計深度難以把握,審計目標偏離。跟蹤審計是對項目全過程的審計,需要審計人員在項目建設過程中頻繁地介入,實施審計,提出建議,供相關建設管理單位糾正和改進工作,很容易使審計人員偏離監督諮詢建議的審計目標,介入到建設項目管理的職能範圍中。比如,關於建設現場簽證問題,國家明確規定了建設單位、監理單位的職責和具體操作規範,而在實際工作中,他們往往先要跟審計人員表態後自己才簽署。這樣很容易造成各方利益的衝突,破壞跟蹤審計所建立的權力制衡機制。

跟蹤審計是對建設項目貫穿始終的全過程審計,涉及到項目建設的方方面面,所以需要充足的審計力量,以滿足跟蹤審計內容的廣泛性和專業性。然而,在目前有限的審計力量情況下,面對如此繁重的審計任務,審計風險必然增大。

政府投資審計人員如何通過跟蹤審計來確保最大社會效益, 如何揚長避短?下面談點個人體會建議:

一是跟蹤審計要突出重點,量力而行。在對重點項目開展跟蹤審計時,要區別項目不同情況,明確審計目標,抓住重要環節、關鍵時點和重點內容以及管理中的薄弱環節開展審計。跟蹤審計要對建設項目進行全過程監督,並不意味著事無鉅細,面面俱到,而必須有效把握“審計控制點”。所謂“審計控制點”,一般也是建設項目在建設過程中的關鍵點,因項目特點性質而有所不同,如前期決策、設計、招標投標、隱蔽工程驗收、材料與設備的採購、重大變更等環節,進行不定期地跟蹤審計,這些“審計控制點”或是對建設項目的後續建設產生重大影響,或是對工程造價準確性產生重大影響,或是施工單位常選擇做弊而後期難以考證的重要環節,而且根據審計經驗,也是項目建設和管理過程中容易產生問題的環節。抓住了“審計關鍵點”,就可以變全天候的審計跟蹤為“審計關鍵點”的審計跟蹤,從而提高跟蹤審計的效率,降低跟蹤審計的成本,達到事半功倍的效果。

二是審計機關開展跟蹤審計要準確定位。要恪守《審計法》賦予的監督職能,把握好審計機關是監督者的角色定位,要依法獨立實施審計監督,做到“到位而不越位、不錯位”,不能替代建設單位和相關職能部門應負的職責,也不能混同於被審計單位的內審部門。要堅持在法定職權內開展跟蹤審計工作,不能因審計介入時點提前,而去參與項目管理。所以,在跟蹤審計中時刻把握審計定位,明確審計在政府投資建設項目中應扮演什麼角色,發揮什麼作用是非常重要的,否則就可能出現審計不到位或者錯位、越位的情況。

三是重視資料庫建設,項目結束後認真研究總結。由於跟蹤審計時間跨度大,有的項目會延續幾年,在審計過程審計組要重視項目資料庫的積累建設,及時收集項目基本情況及相關法規等資料,這樣即使遇到審計組人員變動,也可以保持審計工作的延續性,併為後續審計工作提供參考。

如何使跟蹤審計發揮及時性、建設性、效益性作用,需要我們積極的探索和總結。國家治理的目標決定了國家審計的方向,適應國家治理的要求,國家審計要將維護人民群眾的根本利益作為目標,代表全體社會成員對國家相關部門及其成員進行經濟監督,保障公共權力正確使用,推動國家治理的改善。審計不僅僅是核實損失,更重要的是減少損失,這對審計工作提出了新的更高的要求,也為審計事業的發展指明瞭方向。(素材來源於工程審計)


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