黑龙江省卫生和计划生育委员会文件
黑卫医规发〔2017〕41号
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关于印发推进城市医疗联合体建设
和发展实施方案（试行）的通知
各市（行署）卫生计生委，绥芬河、抚远市卫生计生局，省农垦、森工总局卫生局，省属（管）有关单位：
现将《推进城市医疗联合体建设和发展实施方案（试行）》印发给你们，请结合本地本单位实际，认真学习领会，全面抓好贯彻落实。
黑龙江省卫生和计划生育委员会 黑龙江省中医药管理局
2017年10月25日
（信息公开形式：主动公开）
黑龙江省卫生和计划生育委员会办公室 2017年10月25日印发
推进城市医疗联合体建设和发展
实施方案（试行）
为贯彻落实国家和我省医改工作部署，指导推进全省城市医联体建设工作，促进优质医疗资源下沉，按照《黑龙江省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（黑政办规〔2017〕25号）部署和要求，结合我省城市医疗卫生实际，制定本实施方案。
一、指导思想
认真贯彻落实全国和全省卫生与健康大会精神和省委、省政府决策部署，立足于我省经济社会和医药卫生事业发展实际，坚持问题导向，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，以加强上下联动紧密性、提高医院及医务人员积极性、调动群众基层就医主动性为切入点，逐步建立不同级别、类别城市医疗机构间分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，增强群众就医获得感。
二、基本原则
（一）突出政府主导，注重顶层设计，因地制宜，多元探索。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能，根据城市医疗资源及其结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排城市医联体建设，发扬基层首创精神，推动建立多种形式的城市医联体。
（二）坚持公益性质，创新体制机制，落实定位，协调发展。落实政府办医主体责任，维护和保障基本医疗卫生的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，逐步破除行政区划、医保支付、财政投入、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化城市医疗资源布局，结合医保支付方式改革，推动落实医疗机构功能定位，完善相互间的分工协作机制。
（三）促进资源下沉，提升服务能力，规范运营，持久发力。发挥城市三级公立医院优质资源集中优势，带动二级医院，通过管理下沉、专家下沉、技术下沉等手段，结合信息平台、互联网、远程诊疗系统等资源，发挥技术辐射和带动作用，提升基层医疗服务能力。鼓励医联体内统一管理模式，建立完善制度体系，推动医联体规范运行。
（四）强化基层预防，坚持标本兼治，便民惠民，群众受益。强化社区卫生服务机构的居民健康“守门人”能力，逐步实现医联体内医疗质量同质化，方便群众就近就便就医；侧重基层预防，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，减轻患者负担，防止因病致贫、返贫。
三、工作目标
（一）2017年，所有城市三级公立医院牵头组建多种形式的城市医联体，调整并不断完善医联体制度框架。年底前，每个市（地）至少建成1个成效明显的城市医联体，内部分工协作机制基本形成。
（二）2018年，进一步探索建立目标一致、责权利统一、积极性主动性提升、运行更为高效顺畅的城市医联体制度体系。城市内70%的二级公立医院和全部政府办基层医疗卫生机构参与城市医联体。
（三）到2020年，全面推进城市医联体建设，形成完善的政策体系。所有城市二级公立医院全部参与城市医联体。不同级别、类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，使城市医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升，形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
四、主要任务
（一）明确医联体建设思路
在各市（地）城区，采取“3+2+1”方式，由1所城市三级公立医院牵头，联合区域内若干二级医院、社区卫生服务机构（市区乡镇卫生院）、护理院、专业康复机构等组建紧密型城市医联体，形成资源共享、分工协作的管理模式，逐步过渡为以资产为纽带的医疗集团，有条件的市（地）可以直接组建医联集团。
在城市和县（市）之间，由城市三级公立医院牵头，在已建立的长期稳定对口支援关系基础上，通过多种形式与区域内县级医院组建城乡医联体，衔接城乡医疗服务体系。充分发挥城市三级医院的管理、技术优势和县级医院的城乡纽带作用，通过向县级医院派驻管理团队和专家团队等方式，重点帮扶县级医院提升医疗服务能力，促进城乡基本医疗服务均等化。
各市（地）要根据本地区分级诊疗建设情况，因地制宜、分类指导。综合考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，充分发挥省属（管）、地方、军队、社会各类医疗资源作用，尊重基层首创精神，探索分区域、分层次组建多种形式城市医联体，推动优质医疗资源向基层流动。省属（管）医院按照属地化原则，参加所在市（地）城市医联体建设。鼓励社会办医疗机构自愿参与组建城市医联体。
（二）完善医联体组织模式
根据我省实际，目前，城市医联体主要有五种组织模式，鼓励各地探索新的城市医联体模式。
1.医疗集团模式。在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变前提下，牵头医院通过兼并、政府划拨等方式取得成员单位所有权和经营权等，以资产为纽带建立医疗集团，对成员单位的人、财、物统一管理。成员单位作为集团下属分支机构，其负责人由集团任命，对医疗集团负责。集团内部各医疗机构之间人才共享、信息互通、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接，责、权、利共担共享。
2.医院托管模式。在医疗机构隶属关系、资产归属、法人地位、功能定位、财政投入渠道及职工身份保持不变，保证固定资产保值增值的前提下，由牵头医院派驻管理团队和专家团队，全权负责成员单位的经营管理，对人员、资源、运行、服务等实行统一管理，医联体内各医疗机构之间人才共享、信息互通、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接，建立利益共享和责任共担机制，实现共赢。
3.城乡医疗协作模式。城市三级医院与区域内县级医院之间，可以采用医院托管和医疗集团模式组建紧密型医联体，也可以采用城乡医疗协作模式组建松散型医联体，按照“平等自愿、资源共享、优势互补、协作共赢”的原则，签定医联体合作协议，划定并遵守各自功能定位，通过人才培养、技术支持、专科共建、处方流动、服务衔接等方式开展城乡院际医疗协作，帮扶提升县级医院医疗服务能力与水平。
4.高层次医疗协作模式。省内各医学院校附属医院，省卫生计生委、省中医药局直属大医院，在参加属地医联体的同时，可以采用高层次医疗协作模式组建松散型医联体，按照“水平相当、优势互补”原则，跨区域与若干医联体建立协作关系，通过管理借鉴、科研合作、学术交流、人才培养等方式，共同提升科研、临床技术水平，辐射带动区域医疗服务能力提升。
5.网络平台模式。城市二、三级医院选择中级以上职称、业务能力强的医生，依托互联网建立医联体服务专家智库；在医联体内社区卫生服务机构（市区乡镇卫生院）等为专家成立工作室，与相应信息平台合作，使医患之间信息共享、选择知情。线上根据患者需求、疾病特点等做医疗资源下沉的精准对接，线下为患者上下转诊、接受连续性诊疗服务提供便利，让城市医联体内各医疗机构、患者共享专家资源。条件成熟后，逐步拓展到医联体间共享、共用专家资源。
（三）健全医联体工作制度
1.建立完善管理制度
（1）建立组织管理架构。各城市医联体要确定机构设置，制定医联体章程，明确各成员单位的权利、义务、责任、利益关系以及准入、退出、终止的情形。探索以牵头单位为核心，成立理事会，由牵头医院院长、若干成员单位负责人和总会计师等组成，作为医联体决策和执行机构，实行理事会统一领导下的院长负责制，医疗集团和医院托管模式医联体内，各医疗机构管理人员或团队由理事会派驻或任命，其他模式医联体可参照执行。建立管理人员和团队聘任及考核制度，完善医疗质量管理等相关制度、标准和规范，推进医联体医疗质量同质化。
（2）统筹人力资源管理。在医疗集团和医院托管模式城市医联体内，统一调配医、药、护、技、管等人力资源，其他模式城市医联体可参照执行，发挥现有资源的最大效率。落实城市医联体（医疗机构）用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。
（3）创新人才引进制度。做好基层医疗卫生机构专业人才引进与培养工作，在城市医联体中探索由牵头医院招聘、社区卫生机构（市区乡镇卫生院）使用、谁使用谁管理的基层人才补充模式。明确人才准入标准，提升医联体中基层医疗卫生机构的服务能力。同时，大力加强全科医生培养，满足基层医疗需求。
2.建立完善诊疗制度
（1）落实医疗机构功能定位。城市医联体要建立责任共担和利益分配机制，落实医疗机构功能定位和诊疗职责，运用政策和利益杠杆调动各成员机构积极性。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例，侧重于危重症、疑难复杂病例的接诊收治；社区卫生服务机构（市区乡镇卫生院）等主要为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者提供治疗、康复、护理服务，以及提供日常保健、营养、预防等服务。
（2）提升基层服务能力。针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，发挥三级公立医院牵头引领作用，带领二级医院通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，促进优质医疗资源共享和下沉基层。上级医院下派到基层医疗卫生机构的专业技术和管理人员，通过坐诊、带教、指导以及参与行政、业务管理等多种方式，提升基层医疗卫生机构的管理和服务水平。探索实行慢性病防治首席专家制，由牵头医院选定糖尿病、高血压等重点慢性病防治专家，指导医联体内基层医疗机构慢性病健康管理工作。
（3）转变基层服务方式。在城市医联体内加快推进家庭医生签约服务，上级专家参与家庭医生团队内涵建设，提升家庭医生团队服务能力。以高血压、糖尿病等慢性病为重点，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以需求为导向，做实家庭医生签约服务。2017年将所有贫困人口纳入签约服务范围。通过签约服务，鼓励和引导居民在城市医联体内基层首诊，上级医院向家庭医生开放专家号源，对签约患者简化转诊审批手续，提供优先接诊、检查、住院等服务；对基层部分慢性病签约患者提供１个月用药量的长处方服务；对符合规定的双向转诊患者实行延伸处方政策等，方便患者就近就医取药。
（4）提供连续诊疗服务。鼓励护理院、专业康复机构等加入城市医联体，构建诊疗、康复、护理一体化的服务体系。建立城市医联体内急重病转归、慢性病康复转诊机制，明确各级医疗机构常见病种出入院和双向转诊标准，完善双向转诊程序，实现医联体上下分工协作、有序转诊。重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复，支持上级医院在基层医疗机构设置延续性治疗和康复病床，鼓励优质医疗资源下沉，对下转患者进行跟踪管理和指导，为基层提供技术支撑和补充。加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务。
3.建立完善保障制度
（1）建立完善人才下沉制度。城市医联体内二级以上医院向基层医疗卫生机构派出适宜的专业技术和管理人才，鼓励上级医院专科医生在基层医疗机构设立工作室。建立上级医院新进人员到基层服务制度，落实二级以上医院医生晋升职称前到基层医疗卫生机构服务有关规定。在城市医联体内，医务人员在医联体内的下级医疗机构执业，不需要办理执业地点变更和执业机构备案手续。
（2）建立完善资源共享制度。鼓励在城市医联体内依托牵头医院建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、病理诊断中心、后勤服务中心等，实现医联体内各医疗机构大型检查检验设备开放共享，为各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，城市医联体内医疗机构间检查检验结果互认。探索在城市医联体内统一药品采购和管理，建立医联体内处方流动、药品共享与配送机制，方便患者就医。
（3）建立完善信息互通制度。加强统筹规划和标准建设，结合省、市、县三级人口健康信息平台建设，统筹推进城市医联体相关医院管理、医疗服务等信息平台建设，逐步实现医疗机构间健康医疗信息互联互通。完善电子健康档案数据库、电子病历数据库，为城市医联体整合、共享区域居民健康信息，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务提供支撑。
（四）加强医联体机制建设
1.建立完善投入导向机制。各市（地）政府要进一步落实办医的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。加大基建投资支持力度，加快补齐城市医联体内基层医疗卫生机构发展短板，提高区域内疑难重症诊疗能力、基层医疗卫生机构综合诊治能力，推动城市医联体更好地在基层发挥作用。鼓励城市医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
2.建立完善医保、价格导向机制。充分发挥医保政策对医疗服务行为和患者就医的引导作用。对不同级别医疗机构实行差别化的医保支付政策，合理拉开基层医疗卫生机构、二级、三级医院间起付线和报销比例差距，增强在基层看病就医的吸引力。对未按转诊程序就医的患者降低报销比例，对符合规定的医联体内转诊住院患者连续计算起付线，引导患者有序就诊。适应双向转诊需求，完善医保工作流程，提高相关手续办理的便捷性。探索对纵向合作的城市医联体实行医保总额付费等多种付费方式，建立“合理节余留用、合理超支分担”的激励约束机制，并制定相应的考核办法。完善分级定价政策，合理拉开各级医疗机构价格差距，扩大按病种收费范围，将按病种收费标准与分级诊疗病种目录相衔接，引导患者合理就医，引导医疗机构落实功能定位。
3.建立完善激励导向机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按照规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与城市医联体相适应的绩效工资政策，合理确定医联体（医疗机构）薪酬水平和绩效工资总量，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位、高层次人才、业务骨干和做出突出贡献的医务人员倾斜，向急需且专业人才短缺的专业倾斜，重点向基层医疗卫生机构和上级医院参与基层医疗卫生工作的医务人员倾斜，并统筹考虑医务人员加班、值班、巡回医疗等情况，充分调动医务人员积极性。在医疗集团和医院托管模式医联体内统筹各医疗机构医务人员薪酬分配。创新城市医联体内部人事管理制度，完善与城市医联体相适应的职称晋升办法，适当向指导和参与基层医疗卫生工作的专业技术人员倾斜，发挥激励引导作用。
4.建立完善绩效考核机制。研究制定城市医联体考核指标体系，实行科学评价，强化考核和制度约束，重点考核城市医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。考核评价结果作为医院等级评审、复核和人事任免、评优评先等重要依据，与医联体（医疗机构）绩效工资总量、财政补助资金以及医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。
五、组织实施
（一）加强组织领导。各市（地）要以政府为主导，成立领导小组，研究制定本行政区域城市医联体建设总体规划和实施方案，明确工作目标、主要任务和时间进度要求等，加强调研督查，推动工作落实。10月底前辖区内所有城市三级公立医院都要启动医联体建设工作。
（二）明确部门职责。在市（地）政府统一领导下，卫生计生部门要切实履行牵头部门职责，加强对医联体建设的监管，明确组织管理和分工协作制度，研究制定相关技术文件；积极协调人社和物价部门，完善与医联体模式相适应的医保、价格和薪酬配套支持政策，加强医保医疗服务监管；协调财政部门按规定落实财政补助政策，发挥政策叠加效应，保证改革措施有效落实。
（三）加强督查评估。省卫生计生委将会同各有关部门对城市医联体建设工作进行专项督查、考核评估。各市（地）卫生计生委要会同有关部门建立城市医联体效果评估机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。要及时总结好的经验和做法，发挥典型引领带动作用。要坚持问题导向，完善相关制度政策，既要解决存在问题，又要防止衍生新的问题，尤其是防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。
（四）强化宣传培训。各地（市）要组织开展对医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。要充分发挥公共媒体作用，加强对医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，合理引导社会预期，积极回应社会关切，引导群众改变就医观念和习惯，为推动医联体建设营造良好氛围。
编。。辑：郝。璐
图文校对：王梓懿
来。。源：综合目标办
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