作者：郭強 中央黨校科學社會主義教研部教授
最近圍繞林毅夫老師提出的“有為政府論”的討論非常熱烈。
就像哈耶克與凱恩斯二者的觀點爭論一直不休，林毅夫與張維迎教授也有過一場大辯論。本文是在林老師的一些文獻基礎上，對“有為政府論”的再次討論。
林老師在馬歇爾講座中總結了發展中國家現代化的基本經驗，集中闡釋了“漸進雙軌論”。可以說，其中的大多數說法都有經驗支撐，易於接受。但是，新結構經濟學者與批評者的核心分歧是這些經驗現象背後的邏輯。（本文摘自北京大學出版社出版，林毅夫等著《產業政策：總結、反思與展望》一書）
現代化的基本經驗是什麼？
哥倫布以來或者斯密以來人類工業化—現代化的經驗是什麼?這是社會科學的焦點問題之一。我個人的理解是:一定的國家能力或政治集權是現代化的必要條件，福山和阿西莫格魯對此都有深刻論述;而讓市場決定資源配置則是現代化的基本經驗，現代經濟學對此已反覆論證。
挑戰在於，政治集權有其自身慣性，其背後則是權力的智慧錯覺和利益剛性。如何讓政治權力不越過市場決定的邊界是現代化成敗利鈍的關鍵。就後發現代化國家和經濟體而言，只有極個別經濟體第一次嘗試現代化就走了自由市場之路(如中國香港)，絕大多數則是政府這隻手勤奮地撥拉，其中個別因為政府資源不足而放棄，大多數政府依靠權力—暴力整合資源來支持自己的理想戰略。
第二次世界大戰後的四分之一世紀各種蘇聯模式、半蘇聯模式的政府主導的現代化戰略氾濫全球，先盛後衰，導致嚴重後果，不僅顛覆了部分政府，也打擊了其餘政府，於是引發了全球性改革潮流。
改革有激進、漸進兩種路徑之別，但是共同的取向是政府從自己越界之處向後撤退，向市場和社會讓渡權力，向市場自主和社會自治變遷。
新結構經濟學是以研究國家發展—現代化為己任的新興經濟學派，這個學派看上去成功地在現代市場經濟學和馬克思主義經濟學之間建立了一個新的學術堡壘，也就是在市場決定的經濟和政府決定的經濟之間另闢一個“有為政府+有效市場”的經濟(理想類型)。本文無力討論新結構經濟學的深層次邏輯問題，僅就新結構經濟學特別是其有為政府論的理論風格或者學術偏好的特色談一下自己的感受。
政府比市場看得更遠嗎？
與新自由主義高度重視制度安排不同，新結構經濟學高度重視路徑安排，即一定要素稟賦結構下的產業與技術選擇。路徑選擇確實對結果影響深遠，典型例子是西班牙與英國的不同殖民路徑。關於路徑安排，新結構經濟學的特色不只是高度重視，而是主動選擇。
如果說，開放市場中是讓市場或者說讓企業家通過試錯自主進行產業選擇和技術選擇，新結構經濟學就與一般市場經濟理論沒有什麼實質差別。新結構經濟學獨樹一幟的恰恰是認為政府在產業和技術選擇方面可以消除外部性，可以實現企業協調，進而可以比市場更科學地進行選擇，並更有力地推進所選產業、技術的發展。
批評者則認為，政府在選擇產業和技術方面並沒有高於市場的能力，政府缺乏市場那種開放而又廣泛的連續試錯機制，以及市場所特有的及時糾錯機制。
在一個開放的自由競爭市場上，不同的企業家會根據自己的要素稟賦和市場判斷選擇不同的產業、不同的技術路徑、不同的商業模式，基於民營經濟天然的預算硬約束和務實的逐利動機，只有選對了才能生存和發展起來，這就是開放市場自有的廣泛試錯糾錯機制。
政府不但沒有這種機制，並且在產業和技術選擇方面並不比市場具有更多信息和判斷優勢。即便偶爾有某種信息優勢，政府也可以通過發佈產業選擇信息的方式將這種信息釋放給市場，讓企業家去做，而沒有必要政府來做。
政府有可能因為某種利益集團的利益偏好故意選錯技術和產業，也會出現實踐證明選錯但政府拒絕認錯糾錯的情況。這其中一方面是擔心認錯改錯會導致政治權力削弱，一方面是錯誤的技術和產業選擇也會造就一個既得利益群體，該群體擁有了政治力量成功阻止認錯糾錯。
所謂預算軟約束指的就是上述情況，一定程度上“大而不能倒”反映的也是這種情況。換言之，
政府主導產業和技術選擇，天然有一種沿著錯誤道路堅持走下去的傾向。
總之，就意願和能力而言，政府都不是合適的選擇主體。新結構經濟學的辯解認為，通過更精細的研究，根據新結構經濟學的方法可以識別比較優勢。姑且承認研究者可以發現三次產業、輕重工業這種一階產業類型的比較優勢，但是在二階、三階乃至N階產業類型中選擇具有比較優勢的產業則超出了學者的能力。
這種難度會隨著經濟體向發達國家收斂加大，如果考慮到新結構經濟學也承認“隱性知識”的存在及其不可公開辨識和傳播等特性，上述結論更無疑義。比如在為縣市級政府諮詢中，新結構經濟學希望諮詢成果是負面清單列示不宜選擇的產業，如果是正面推薦應該選擇的產業，則可能缺失了知識應有的謙卑。
所有制真的不重要嗎？
政治經濟學和新制度經濟學重視所有制，而新結構經濟學罕見地以制度內生為由忽視所有制問題。新結構經濟學推崇雙軌制改革，但是顯著強調雙軌是計劃軌與市場軌，把雙軌窄化為價格改革問題。而中國雙軌制的實質公有軌和非公軌，是非公軌在絕對量和相對量兩個方面的擴大。
沒有非公軌的價格市場化是難以長期存在的。蘭格模式邏輯不通、實踐不行。蘇東20世紀80年代改革的失敗核心是沒有引進非公經濟，結果只能是短缺、軟約束無法改變情況下的單邊通貨膨脹。
真正的市場只存在於真正獨立的市場主體之間。有多元市場主體才會有市場，哪怕是黑市。非公經濟的擴大，就是市場的擴大。市場化改革就是擴大非公經濟規模與比重的改革，擴大方式有兩種:一是原生非公經濟及其快速成長；二是公有制改制。中國經驗是前者為主，後者為輔。
擴大自主權、利改稅、承包制等形式的國企改革從來沒有成功過，每一次改革的結果都是國企更大規模的虧損。中國國企端的雙軌制存在的意義主要是為非公端提供了必要的上游能源、原材料，非公端規模的持續擴大最終在加入WTO後帶來了國企階段性的盈利與繁榮。
理論上講，公有端雙軌中的市場軌在產權連續統中也是存在非公化傾向的，事實上國企辦的三產很多逐漸非公化了，國企辦的三產既是國企的全資子公司，又是國企職工共有的私企。中國鐵的事實是，非公經濟比重越高的地區經濟越發達，國有經濟比重越高的地區經濟越落後、發展越滑坡。
什麼是真正的中國經驗？
新結構經濟學強調政府有為特別是中國政府有為從而實現了增長奇蹟，批評者則認為政府特別是中國政府做對的事並非產業選擇等“有為”，而是給市場自由的“無為”。
大家都同意中國政府一定是做對了些什麼，也就是中國的連續高增長一定有一個特殊而關鍵的變量。周其仁老師說“制度成本的大幅度降低是中國經驗的真正秘密”，“中國的產權重新界定奠定了大規模市場經濟的基礎，也奠定了刺激經濟高速增長的基礎”。我個人同意周其仁、文貫中、黨國英等老師的判斷，中國政府真正的有為就是改革，就是自我限制，就是從全能政府走向有限政府，就是實現經濟社會多元化、自由化。
但是，截至目前，中國遠未實現政府—市場—社會三者的均衡，政府獨大的局面沒有根本改變，中國政府繼續有為就是要繼續深化改革，讓非公經濟和社會組織成長為與政府並駕齊驅的力量。新結構經濟學的觀點從最宏觀意義上如果理解為“通過政府有為—政府改革，實現市場有效—市場決定”，那新結構經濟學也是對的。
政府目標應該是什麼？
新結構經濟學通常把國家目標鎖定在高增長上或者說增長率競爭上。政府存在兩個看似一致卻有深刻差別的目標類型。一類是以高增長為代表的國家主義目標，通常意義上的政府自利主義目標，另一類是以充分就業為代表的民生主義目標。
兩類政府的顯著差別之一就是對貧富差距、環境汙染，前者輕視，後者重視。
在施政偏好上，前者更加傾向資本密集型產業、企業，因為資本密集型產業、企業中政府獲利相對更多、更容易。中國地方政府在招商引資中普遍有規模偏好、資本密集偏好，輕視更有利於就業的小微企業。兩類政府的差別大部分是因為獲取合法性的方式不同，前者整體主義，後者分散主義。
就有為政府論而言，其偏好更貼近威權或任命制政府，而這種政府無論是中央政府還是地方政府，長期而言很難保持中性。通常會在整體利益最大化的旗號下追求政府利益最大化或者特定階層、集團利益最大化，從而會扭曲比較優勢的識別、選擇、推進，從而即使新結構經濟學親自指導“有為政府”，
也可能播下的是龍種，收穫的是跳蚤。
最後我想說的是，十二屆三中全會關於“有計劃商品經濟”和十三大“國家調節市場，市場引導企業”的說法都曾經是了不起的創新，但是在1992年都被鄧小平以更大更根本的創新超越了，希望新結構經濟學不要在基本定位上回到1992年之前的路子。
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