淺談對行政違法行為
實行法律監督的制度構建
西華縣檢察院黨組書記、檢察長 鄭清朝
行政違法行為檢察監督是我國監督體系的重要組成部分。本文旨在探討對行政違法行為實行檢察監督的實踐基礎和制度構建，以期解決檢察機關對行政違法行為法律監督的缺位問題，充分發揮檢察機關的法律監督職能，切實推進行政檢察監督體系不斷完善。
一、對行政違法行為實施檢察監督的制度構建
1.拓展對行政違法行為實施檢察監督的範圍。對於違法行政行為，無論抽象行為還是具體行為，無論是否進入了訴訟領域，檢察機關都應該通過制度構建，對其實施全面、有效的檢察監督，這樣才能真正履行憲法賦予的職責，對行政權的合法行使進行有力的法律監督，對行政違法行為的檢察監督應拓展到所有損害公共利益的違法行政行為和所有侵害行政相對人合法權益的違法行政行為這兩個方面，包括行政處罰、行政許可、行政強制措施。同時，建議國家立法機關對行政違法行為檢察監督進行全面系統的立法，最高人民檢察院也可以通過司法解釋等形式進行頂層設計，以界定各級檢察機關開展行政違法行為法律監督的範圍。
2.對沒有進入訴訟程序且沒有損害公共利益的違法行政行為進行監督的制度設想。建議對於未進入訴訟程序的抽象或具體行政行為，包括行政處罰、行政許可、行政強制措施等，如果初步確定其違反了相關的行政法律規範並且沒有損害公共利益的，檢察機關也要根據情況進行必要的調查取證，並向作出違法行政行為的行政主體發出檢察建議書。行政主體收到檢察建議書後，應當在一定期限內予以回覆，並可以在回覆中為其行為進行解釋。如果行政主體的解釋不能成立，或根本沒有予以回覆，檢察機關最終確定相關行政行為構成違法的，應當再向相關行政主體發出糾正違法通知書，要求其調整或撤銷相應的違法行政行為。如果行政主體沒有作出合理回覆並調整其違法行為，也不採納檢察建議的，檢察機關可以採取強制措施，也可以向上級檢察機關進行彙報，形成整體監督合力。
3.在國家立法還沒有涉及的領域，可以適時推動和重點推進規範性文件出臺。檢察機關對行政違法行為監督這項工作，要上下聯動，開拓創新，多向當地黨委、政府、人大彙報溝通，建議督促地方黨委、政府、人大就加強行政違法行為檢察監督制發文件，條件成熟的地方可以聯合發文，或者會同同級行政執法部門建立完善行政違法行為檢察監督的通報機制、銜接機制、聯合查詢機制等，以期從部分地區先行先試，總結先進經驗，更好地做好行政違法行為檢察監督工作。如，西華縣檢察院於2016年出臺了《行政執法檢察監督工作實施辦法（試行）》，對監督原則、監督主體、監督範圍、監督方式、監督機制、報備制度、法律責任等方面作出了詳盡的規定，與縣政府法制部門聯合發文到各行政執法部門，規範了行政執法的各個細節、行政違法行為檢察監督的方式等，收到了較好的法律效果和社會效果。辦法實行一年多來，檢察機關發現行政違法行為20多起，同時發現損害公益類的行政違法行為9起，已向行政機關提出檢察建議，待條件成熟後提起行政公益訴訟。
二、對生效行政判決、裁定實施檢察監督的制度構建
1.閱卷制度的完善與構建。建議最高檢與最高法就採取措施對閱卷制度作出具有可操作性的具體規定。可以先由“兩高”共同協商，以聯合發文的形式確定暫時性的工作規定，確定檢察機關閱卷制度的基本框架，然後再下發各省(直轄市、自治區)，由檢、法兩家共同制定具體的實施細則；各地制定的細則分別報最高檢和最高法備案，最高檢與最高法在條件成熟時可聯合制定更具操作性的司法解釋，從細節上進一步確定閱卷制度。
2.調查取證制度的完善與構建。應當通過制定法律，一方面明確規定檢察機關的調查取證權，使檢察機關的法律監督切實有效；另一方面也應當對檢察機關的取證範圍和條件作出明確限定。由於檢察機關的調查取證對象離不開被訴行政機關和行政相對人，僅由最高司法部門通過相關規定是無法真正落實檢察機關的調查取證職能的，因此必須由最高立法機關在修改《行政訴訟法》的過程中，對相關的調查取證作出更為具體的制度安排，並通過立法解釋予以更詳細的操作性規定作為配套。
3.對於法院審理抗訴案件有關管轄和期限問題的制度完善與構建。最高法應該頒佈新的司法解釋，對於檢察機關按審判監督程序對行政訴訟案件判決和裁定提出的抗訴，應明確規定受理法院的管轄層級以及受理審查時限，從而避免案件在受理階段相互推諉和拖延。同時，立法機關在對行政訴訟法進行修改時，也應就再審案件的管轄問題以及受理審查期限作出明確規定，最終在法律層面解決這一問題。
4.對程序性生效行政判決、裁定實施檢察監督的制度完善與構建。應當由最高檢提請全國人大常委會就《行政訴訟法》中相關條款的規定是否包括程序性裁定作出明確的立法解釋。對於違反法定程序，可能影響案件公正審理的可上訴的程序性裁定，比如對不予受理、駁回起訴或者管轄權異議等裁定，應當列入檢察機關的抗訴範圍之內。
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