浅谈对行政违法行为
实行法律监督的制度构建
西华县检察院党组书记、检察长 郑清朝
行政违法行为检察监督是我国监督体系的重要组成部分。本文旨在探讨对行政违法行为实行检察监督的实践基础和制度构建，以期解决检察机关对行政违法行为法律监督的缺位问题，充分发挥检察机关的法律监督职能，切实推进行政检察监督体系不断完善。
一、对行政违法行为实施检察监督的制度构建
1.拓展对行政违法行为实施检察监督的范围。对于违法行政行为，无论抽象行为还是具体行为，无论是否进入了诉讼领域，检察机关都应该通过制度构建，对其实施全面、有效的检察监督，这样才能真正履行宪法赋予的职责，对行政权的合法行使进行有力的法律监督，对行政违法行为的检察监督应拓展到所有损害公共利益的违法行政行为和所有侵害行政相对人合法权益的违法行政行为这两个方面，包括行政处罚、行政许可、行政强制措施。同时，建议国家立法机关对行政违法行为检察监督进行全面系统的立法，最高人民检察院也可以通过司法解释等形式进行顶层设计，以界定各级检察机关开展行政违法行为法律监督的范围。
2.对没有进入诉讼程序且没有损害公共利益的违法行政行为进行监督的制度设想。建议对于未进入诉讼程序的抽象或具体行政行为，包括行政处罚、行政许可、行政强制措施等，如果初步确定其违反了相关的行政法律规范并且没有损害公共利益的，检察机关也要根据情况进行必要的调查取证，并向作出违法行政行为的行政主体发出检察建议书。行政主体收到检察建议书后，应当在一定期限内予以回复，并可以在回复中为其行为进行解释。如果行政主体的解释不能成立，或根本没有予以回复，检察机关最终确定相关行政行为构成违法的，应当再向相关行政主体发出纠正违法通知书，要求其调整或撤销相应的违法行政行为。如果行政主体没有作出合理回复并调整其违法行为，也不采纳检察建议的，检察机关可以采取强制措施，也可以向上级检察机关进行汇报，形成整体监督合力。
3.在国家立法还没有涉及的领域，可以适时推动和重点推进规范性文件出台。检察机关对行政违法行为监督这项工作，要上下联动，开拓创新，多向当地党委、政府、人大汇报沟通，建议督促地方党委、政府、人大就加强行政违法行为检察监督制发文件，条件成熟的地方可以联合发文，或者会同同级行政执法部门建立完善行政违法行为检察监督的通报机制、衔接机制、联合查询机制等，以期从部分地区先行先试，总结先进经验，更好地做好行政违法行为检察监督工作。如，西华县检察院于2016年出台了《行政执法检察监督工作实施办法（试行）》，对监督原则、监督主体、监督范围、监督方式、监督机制、报备制度、法律责任等方面作出了详尽的规定，与县政府法制部门联合发文到各行政执法部门，规范了行政执法的各个细节、行政违法行为检察监督的方式等，收到了较好的法律效果和社会效果。办法实行一年多来，检察机关发现行政违法行为20多起，同时发现损害公益类的行政违法行为9起，已向行政机关提出检察建议，待条件成熟后提起行政公益诉讼。
二、对生效行政判决、裁定实施检察监督的制度构建
1.阅卷制度的完善与构建。建议最高检与最高法就采取措施对阅卷制度作出具有可操作性的具体规定。可以先由“两高”共同协商，以联合发文的形式确定暂时性的工作规定，确定检察机关阅卷制度的基本框架，然后再下发各省(直辖市、自治区)，由检、法两家共同制定具体的实施细则；各地制定的细则分别报最高检和最高法备案，最高检与最高法在条件成熟时可联合制定更具操作性的司法解释，从细节上进一步确定阅卷制度。
2.调查取证制度的完善与构建。应当通过制定法律，一方面明确规定检察机关的调查取证权，使检察机关的法律监督切实有效；另一方面也应当对检察机关的取证范围和条件作出明确限定。由于检察机关的调查取证对象离不开被诉行政机关和行政相对人，仅由最高司法部门通过相关规定是无法真正落实检察机关的调查取证职能的，因此必须由最高立法机关在修改《行政诉讼法》的过程中，对相关的调查取证作出更为具体的制度安排，并通过立法解释予以更详细的操作性规定作为配套。
3.对于法院审理抗诉案件有关管辖和期限问题的制度完善与构建。最高法应该颁布新的司法解释，对于检察机关按审判监督程序对行政诉讼案件判决和裁定提出的抗诉，应明确规定受理法院的管辖层级以及受理审查时限，从而避免案件在受理阶段相互推诿和拖延。同时，立法机关在对行政诉讼法进行修改时，也应就再审案件的管辖问题以及受理审查期限作出明确规定，最终在法律层面解决这一问题。
4.对程序性生效行政判决、裁定实施检察监督的制度完善与构建。应当由最高检提请全国人大常委会就《行政诉讼法》中相关条款的规定是否包括程序性裁定作出明确的立法解释。对于违反法定程序，可能影响案件公正审理的可上诉的程序性裁定，比如对不予受理、驳回起诉或者管辖权异议等裁定，应当列入检察机关的抗诉范围之内。
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