沒有等到“協議搬遷”談妥，南京弘眾鋼筋焊網公司的“主要”貨運通道就被“扒”了——為了修一條東西向城市主幹道，南京江北新區相關部門稱，原來這條鄉道不得不“永久破除”。
斷路時南弘尚未與街道辦達成拆遷安置協議，而相關部門多次表示已經“考慮到企業訴求”、破路時間已“一延再延”。
南弘公司認為，這是在用斷路逼迫企業就範——堪比生命通道的“唯一”貨運通道被“斷”，企業瀕臨破產，所謂“協議搬遷”名存實亡。
而南京江北新區多部門對澎湃新聞（www.thepaper.cn）解釋稱，該路產權不在企業，歸屬街道，“破路”實際只需經街道同意，況且這條鄉道並非企業唯一“出路”（另一條路無法通18米長大貨車，可走小型貨車），街道辦與企業談判數次無果，工程緊迫，“已無法再等”。
2019年12月4日正式“破路”這天，距離南弘公司第一次收到正式“破路告知”，相隔4個月。
“斷路”突然？
和其他早在工程立項之初就已明確的拆遷範圍不同，南弘公司的發現有點“偶然”。
南京鋼鐵集團弘眾鋼筋焊網公司（下稱南弘公司），2010年立項當時是南京市浦口區重點建設項目。公司成立9年後面臨“搬遷”，源於正在建設的萬家壩路工程。
按萬家壩路建設單位南京高新區公共工程建設中心（下稱：公建中心）的說法，2019年夏天，路修至管永線附近，準備實施破路，偶然觀察到這條農村道路上有南弘公司貨車經過，“想到破路可能影響南弘公司，於是暫停工程，向上級反映。”
圖1 根據萬家壩路建設方案，需永久破除南弘公司主要貨運通道“管永線”，在該處下穿寧連高速。本文圖片 江北新區交通與建設局提供
2015年立項的萬家壩路，是連接江北新區東西向的重要城市主幹道。根據萬家壩路的建設方案，此處有下穿寧連高速需要，該處“管永線”要“永久破除”。
南弘公司董事長印華說，這條“管永線”是該企業“唯一”可供物流對外通行的道路。2010年，南弘公司成立時還參與所在村道路共同建設，至今已交了8年、每年3萬元的“維護費”。
南北向的管永線“永久破除”，新修的東西向幹道“南弘用不上”，印華說，意味著擺在南弘面前的選項幾乎只剩一個：搬遷。
江北新區交通與建設局給記者發來的說明稱，2019年4月24日，盤城街道正式啟動對南弘公司協議搬遷項目的前期調查登記工作，並委託第三方評估公司開展評估。
“與政府強制的徵收拆遷不同。”負責拆遷的南京浦口區盤山街道拆遷辦負責人向澎湃新聞解釋，南弘是“協議搬遷”，即“協商著來”、“可拆可不拆”，最終拆遷與否，取決於雙方協議能否達成一致。
既是協商著來，是否還有期限制約？“沒有期限，但當然越快越好。” 該拆遷辦負責人答覆。
然而，南弘還未能等到同街道辦達成協議，“管永線”就已經被破除。
2019年12月4日早晨6點過，南弘公司工人在“交接班”時，發現“挖路”一幕。
南弘董事長印華說，即使管永線“破除”是工程需要，是為“公共利益”，但南弘公司受到“破路”影響亦是事實。
南弘方面表示，此舉相當於用“斷路”方式強迫公司接受拆遷估價，而後者為徵收相關法律禁止。
印華還說，“破路”之前，拆遷價格一直未講明，但“路破”之後評估公司算出來2700多萬元的補償價格，距離公司至少1億的期望估值差距甚大，“拆了路，再跟我們談價格，相當於卡著脖子逼我們就範。”再者，他說，“工程前期耽擱”並非南弘公司所致，不應為了工程緊迫而犧牲印華公司合理的協議談判時間，這一局面也是道路規劃前期缺乏必要勘探、忽略了在此處生產經營十多年的南弘企業所致。
對此，南京浦口區盤城街道拆遷辦負責人對記者說，他們已經給了政策範圍內最高補償，不可能超出政策範圍。“實在是他們要價太高，我們前後談判了30多次，可以說沒有人對不起他”。
何為協議搬遷？
在與記者的溝通裡，南京浦口區盤山街道拆遷辦強調，這一拆遷不具有強制性，而是“協議搬遷”。
何為協議搬遷？與徵收拆遷有何不同？
盤山街道拆遷辦明確了以下幾點，一、南弘不在萬家壩路拆遷紅線範圍內，拆遷不具有強制性，而是“雙方協商著來”、“可拆可不拆”。二、南弘公司的拆遷沒有相關具有法律效力的批文，“應該是相關會議精神討論出來的，”至於具體哪個部門哪次會議“記不清了”。
現有法律法規裡上未能找到“協議搬遷”相關釋義。但司法實踐中“協議搬遷”的情形近年受到關注，特別是在搬遷協議性質認定上，即對協議搬遷項目應採用行政協議還是民事合同存在爭議。
比如，江蘇南通中級人民法院2018年行政審判十大典型裁判，其中第7 個案例陳某訴崇川區住建局房屋搬遷行政協議案，該院認為“搬遷協議屬於行政協議的範疇，應當優先適用行政法律規範。
該院指出，目前，沒有任何法律規範規定行政機關可以未經法定徵收程序，通過簽訂搬遷協議的方式實施拆遷行為，但實踐中通過搬遷協議的形式實施搬遷的現象多發常見。為監督、規範協議搬遷行為，保護房屋權利人的合法權益，搬遷協議應當納入司法審查的範圍。
再如最高人民法院2019年徵地拆遷十大案例，其中第6個案例汪慧芳訴龍游縣政府行政徵收案，最高法院同樣說理認為，“此種收購協議涉及收購數量、公共利益和行政管理目標等要素，也即具有了行政協議的屬性”。
原南京鐵路運輸法院法官夏文浩、李根則撰文探討了不同看法，認為現階段搬遷收購協議宜採用民事訴訟解決的辦法。
該文對比了“徵收補償協議”與“搬遷收購協議”的區別：就拆遷目的而言，徵收補償為徵收土地和房屋，而搬遷收購為拆除房屋；就相關依據而言，徵收補償有法律法規，而搬遷收購無規章以上依據，另就支付內容而言，徵收補償需要政府支付法定補償，而搬遷收購支付內容為對價。
“最大不同在於搬遷收購協議沒有依法徵收。”該文認為，部分項目採用民事合同簽訂協議，對行政機關而言，最大的好處是提高了行政效率，不必等待徵地批覆、徵收決定等正式法律決定，只需要雙方意思表示一致即可啟動拆遷。而對於被拆遷人而言，被拆遷人不存在強迫簽訂協議的疑慮，不受賠償標準的限制，議價能力明顯較高。
澎湃新聞檢索發現，南京浦口區盤城街道辦事處此前曾兩次因“環境整治”實施“協議拆遷”被訴，其抗辯理由均包括協議拆遷不具有強制性，該案是民事糾紛，不屬於行政訴訟範疇。
其中一起被拆遷人吳某訴其支付剩餘拆遷款案中，盤城街道的抗辯理由是，該案應是民事糾紛，不屬於行政訴訟的受理範圍，且提交了拆遷安置方案等證據證明，為了高新區發展進行環境整治，沒有相關批文，雙方簽訂協議是自願的民事行為。
另一起南京仁和環保設備公司訴其《拆遷通告》程序違法一案，原告公司認為盤城街道徵收土地行為未經江蘇省政府批准，程序違法，盤城街道則辯稱，《拆遷通告》性質為協議搬遷，不具有強制性，具有指導性的作用。因城市建設發展需要，經南京高新技術產業開發區管委會同意，對部分社區實施環境綜合整治，將拆遷有關事宜予以通告。並未違反徵收相關法律，應屬民事訴訟不屬於行政訴訟。
“已經考慮到企業訴求而延後”
南弘董事長印華說，他理解這一民生工程不可能為一家企業“讓道”，他也並非不支持大局，只是管永線形同企業生命通道，為何不能等到雙方談妥協議後再行“破路”？就算工程實在緊迫，為何不能給企業一段緩衝期，至少延至去年12月底讓公司得以完成現有訂單？
“這條路不是他（南弘）的。”採訪時，南京江北新區建設與交通局與建設單位高新公建中心多個相關負責人向記者強調。
這條管永線，道路等級為鄉道，產權方歸屬南京浦口區盤城街道下屬社區。
“事實上根據相關程序，我們只需向產權方取得同意即可破路，12月4日的破路時間已經是考慮到企業訴求延後的結果”。上述兩部門表示。不過盤城街道否認曾接到過“破路”申請，稱社區也是從“外面立的告示牌”獲知破路消息。
上述兩部門表示，這一拆遷是為公共利益。“萬家壩路在地區交通網中的作用舉足輕重，對新區北部交通分流有重要作用。”建設單位在發與南弘公司的告知書裡如此表述。
南京江北新區交通與建設局則進一步向澎湃新聞表示，2018年5月江北大道禁止“貨車”通行，“萬家壩路”工程即為解決過境區域內貨車通行問題，減少過境貨車在市政道路通行造成的交通事故安全隱患。
除了上述“產權”因素，江北新區建設與交通局及高新公建中心另外說明了兩點原因，一是管永線並非企業唯一通道，“實際還有一條路徑，只是該路有涵洞限高（3.9米）及轉彎半徑限制，南弘的18米超長運輸車輛無法通行，但其他小型貨車可正常通行。”
另外一點則是，萬家壩路已經耽擱太久，“這條路都等了四五年了——萬家壩路2015年立項，原計劃2019年底運行通車。” 江北新區建設與交通局局長仲愛兵表示。
南弘公司方面說，與街道辦協議談判過程中，感覺到壓力特別大，最後無奈懇求將“破路”延期到去年12月底。
“這樣起碼這個年能過去”。印華說，年底正是結掉訂單、最忙的時候，過了12月底，貨也送出去了，錢也收回來了，至少這個年就能過了，“可是這個要求政府也沒同意。”
印華說，12月4日“強行破路”，企業隨之陷入癱瘓。官方所說的另一條路實際無法通行，因為有高鐵涵洞3.9米限高，洞內呈S型微坡道，大型貨車過不了。“原料運不進來，貨送不出去。應收賬款收不回，工資發不了，還面臨違約金罰款。”
圖3 南弘公司稱，另一條通道無法運貨，受高鐵涵洞限高（3.9米）及轉彎半徑限制。
南弘公司還質疑此時破路的“緊急性”。
南弘方面表示，“破路”之後距今4個月，依然沒見開工跡象，“該道路挖掘成幾十米寬的大壑溝後，以綠色塑料網披蓋至今”，“當初實施緊急的破路意義何在？是真的工程緊迫還是其他原因？”
對此，南京江北新區建設與交通局與高新公建中心回應稱，“破路”並非“突然之舉”，而是提前告知過，且給予了一定緩衝期，甚至考慮到企業訴求兩度延期。
2019年7月26日，萬家壩路建設方貼出告示：8月2日開始封閉管永線交通。
南京江北新區建設與交通局周健表示，早在去年7月26日，建設單位就已經發出告示，計劃於8月2日實施管永線破除施工，並將紙質告知書送至企業，告知企業針對道路破除後的通行條件，提前擬定貨物運輸接駁方案，但該企業拒收告知書。
江北新區建設交通局稱，後延期至10月28日發出告示，計劃於10月29日封閉中斷管永線交通。但接到企業一個月緩衝期的要求後，遂再延期一個月，定於12月4日實施管永線破除。
對於“12月4日破路決定，具體是由誰拍板敲定的”一問，江北新區建設與交通局、高新公建中心以及盤城街道拆遷辦未明確回應。
至於“工程緊迫性”的質疑，建設單位解釋說，一個原因是12月份那段時間天氣不好，接連下雨，動工條件不佳，二是後來發生新冠肺炎疫情再次影響工程進度。
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