“新冠”冲击波迫在眉睫：日本准备好了吗？

“新冠”冲击波迫在眉睫：日本准备好了吗？

盘古智库东北亚研究中心

盘古智库高级研究员、东北亚研究中心副主任李玲飞

撰写

3月末，日本“新冠肺炎”疫情形势突然严峻。3月24日，日本政府与国际奥委会共同宣布2020年东京奥运会延期举行，在此之后，单日新增确诊病例3月28日突破100人，4月1日突破200人，4月4日突破300人。累积感染人数由3月24日的1128人，上升至3817人（4月6日数据），增加两倍有余。

目前日本47个行政区，除岩手县、鸟取县和岛根县外，其余44个都、道、府、县均出现确诊病例，个别大城市如东京都、大阪府等市中心区域感染者数量急增，并且多宗病例无法追溯传染路径。

与其他国家相比，日本的“新冠肺炎”疫情增幅速度仍算缓慢，没有出现爆发性增长的局面。这一方面与日本实施的相关检测开始时间较晚、数量较少有关。厚生劳动省的统计，2月18日～4月3日，日本国内进行的“新冠肺炎”病毒PCR（Polymerase chain reaction，聚合酶链反应）检测仅为71214件，相比之下，邻居韩国进行的检测数量为46.7万例（截至4月6日）。之所以检测数量较少，固然受疫情出现初期相关设备准备不足的客观因素影响，但主要与检测流程有关。

根据厚生劳动省的要求，有发烧、疲倦、呼吸困难等相关症状的人，在接受检测前，首先需要拨打厚生劳动省或者地方设立的专门热线咨询，热线咨询中心根据对症状的判断，如严重程度和持续时间符合要求（发热37.5℃并持续4日以上，伴有强烈的疲倦感和呼吸困难等症状，高龄者或有基础疾病的人，上述状态持续2天的场合），中心会将咨询者介绍至由各地区保健所（全国共有472所）设立的“归国者、接触者咨询中心”进行问诊，如果进一步认定咨询者确有高度疑似症状，再联系指定医疗机构进行影像学等初步检查，最后根据诊断结果，决定是否进行PCR检测。截至3月末，“归国者、接触者咨询中心”共接受了31万件左右的疑似症状者咨询，最后通过指定医疗机构初检诊断，接受PCR检测的人数仅有6万左右。设置检测门槛的主要考虑，是避免医疗机构面临受诊激增的冲击，并减少交叉感染的可能性。但高门槛可能压低实际感染人数和疫情的严重程度，是引发争议和垢病的重要原因。

不过，从另一方面看，“新冠肺炎”在日本本土的传播速度的确缓慢。根据厚生劳动省的统计数据推算，日本目前“新冠肺炎”致病原的基本再生数（Basic Reproduction Number, R0，即1名感染者在易感人群中引起继发病例的平均个数）不高于1.7，处于低流行传播阶段，早期聚集性发病数量较少，而疑似病例的密切接触者，大部分通过检测确认为阴性，这得益于日本家庭结构特征和日常生活与卫生习惯。

日本家庭中几世同堂的情况较少，全国5100万户家庭中，有一半为独身或夫妻二人结构，户藉人口3人以内的家庭约占八成，家庭间的亲戚往来和交流密度也相对较低。见面问候和礼仪方面，日本人通常以躹躬为主，很少握手，更不用说像意大利、西班牙和法国等欧美国家那样，亲吻脸颊了。另外，日本人公共卫生和防护意识较强，身体出现发烧、咳嗽等疾病症状后，绝大多数人会戴上口罩。日常情况下，很多室内公共设施在入口处也都配有免洗消毒液等卫生用品，这些习惯降低了传染的机率，也减缓了疫情的发展。

尽管如此，从目前日本疫情的特征可以推断出，疫情正在日本本土加速蔓延，未知数量的无症状或症状很轻的感染者，成为疫情传播中潜在的不可控因素，而随着中老年人聚集性病例的增加，死亡率也会逐渐上升。疫情能否得到有效控制，从而在爆发阶段到来前甚至中等流行阶段时达到高峰和拐点，更大程度上取决于未来一段时间日本政府采取的防疫措施是否果断。

日本政府于3月26日紧急成立新型冠状病毒传染病对策总部，研究是否以发布紧急状态的形式应对疫情危机。随后，东京都、京都府、大阪府等多个地方政府相继发出“自肃要请”（呼吁和请求自我约束），呼吁居民在非必要情况下，避免外出。

中央政府对疫情的预判和防疫方针是在目前的状态（感染状况在全国各个地区间歇和小规模出现）下，尽可能控制聚集性疫情的出现、防止地域间连锁效应式的疫情扩大，尽全力抑制重症病患的比例，并将疫情对社会、经济冲击与影响压制在最小限度之内。

在此方针下，日本地方政府提出了各种基于“自肃”和“要请”的防疫政策。呼吁商业设施、餐饮、娱乐企业暂时停业或者缩短营业时间，呼吁在非紧急情况下，减少人员在地域间的流动和往来，避开密闭空间、密集场所和密切接触。在确诊病例增速较快的地区，政府还要求民众尽量避免周末甚至平日的不必要出行。

这些“要请”只是呼吁和请求，并不具有法律上的强制力。《金融时报》根据导航和GPS设备公司TOMTOM的数据统计，在疫情蔓延期间，世界主要城市如巴黎、罗马、纽约、北京等交通流量较历史同期均有显著减少，东京却看不出有类似迹象，甚至在个别日期还有所增加。这种态势直到进入4月，在政府的再三呼吁下才有所控制。

3月中旬，日本参众两院就投票通过了日本内阁提交的《新型流感等对策特别措施法》修正案，修正案赋予日本政府在向国会报告的前提下，针对危及国民生命与健康、以及国民生活与经济造成重大影响的传染病疫情发布“紧急事态宣言”的权力，政府可根据情况，采取限制外出、停课、停业等要求或强制性措施，并可根据防疫需要，“征用”土地、医疗设施、药品与食品等。但到今天（4月7日），日本首相安倍才准备好发布针对7个都府县、为期1个月的“紧急事态”， 不禁让人质疑，日本政府的犹豫不决是否会贻误防疫的军机。

个中原因，与日本政府的决策机制有关。日本首相安倍在紧急事态一事上，并无决定权力，他要发布紧急事态宣言，需要经过五大步骤：

第一步是基于厚生劳动省和内阁府经济财政咨询会议对当前疫情状况以及疫情造成的经济社会影响做出判断后，由厚劳大臣加藤和经财大臣西村将分析结果向首相安倍报告。厚劳省递交的报告包括“新冠肺炎”在日本国内和世界范围发生与传染的情况、病状轻重、死亡率等程度上的分析以及发展趋势的判断（上一份报告的判断为“蔓延的可能性很高”）。经财咨询会议的报告将日本目前的经济发展状态定性为“前所未有的经济危机”。

第二步是首相将掌握的情况交与内阁设立的“新型冠状病毒传染病对策总部”商讨，形成对策方针并向“基本对策方针等咨询委员会”（专家委员会）报告。专家委员会由国立传染病研究所牵头，由来自各地方大学、科研机构、公益和非政府组织、法律事务所的16位专家组成。这些专家将从疫情本身、医疗资源与应对、蔓延防止、经济与就业、人权保护、社会机能维持、国际合作等方面，对递交的材料做出全面的评估。

第三步是“基本对策方针等咨询委员会”的专家在现有材料评估的基础上，针对“疫情是否在全国范围爆发”做出判断，如果评价的结果认定疫情可能会：（1）显著且严重危害国民生命与健康；（2）在全国范围内急剧蔓延从而对国民生活与经济造成极大影响，委员会将指示首相做下一步准备。

第四步是专家委员会咨询的结果和对应方针向参众两院报告，之后正式发布“紧急事态宣言”。根据各地区疫情状况不同，“宣言”针对的地域和时间范围应当会有所区别。

第五步是地方各都道府县知事根据“宣言”赋予的权限，采取相应的紧急措施，包括停止各种商业活动、控制私人外出和公共交通网络、对食品、药品、银行等供给做出管控等等，具体措施由各知事根据地区状况决定。

首相安倍在4月5日会见厚劳相加藤与经财相西村后，4月6日下午，向专家委员会提出咨询请求，同日，这一决策进程进入第三步——专家委员会——审议阶段，16位专家已经认定“新冠肺炎”疫情在日本本土有爆发的可能和态势，同日晚已建议首相安倍，准备发布“宣言”。4月7日上午，专家委员会再次召开会议，向参会的首相及参众两院运营委员会说明，根据委员会的判断，在7个都府县实行为期1个月的“紧急事态”这一方针“妥当”，预计安倍于7日晚正式宣布进入紧急状态。

另一方面，应对危机的“拖延症”也是日本政府有意和一贯做法。正如防疫方针中所提出的原则，日本政府在控制疫情扩大的同时，另一件最重要的事情，是避免所采取的措施对社会、经济造成强烈冲击。正如在4月2日全国知事会（由各都道府县最高长官——知事——组成的日本地方自治协会联合会）上各地方长官达成的共识：在没有做好准备的情况下，一旦宣布“紧急事态宣言”，实施封锁和其他强力措施，一方面可能会导致社会与经济的短暂休克，又很容易因城市的封锁造成民众恐慌性的迁移，出现疫情随之扩散的后果，这也是地方与中央政府的共识。如2020年东京奥运会和残奥会延期的决策一样，在“紧急事态宣言”一事上，会重现“否认”⇒“不排除”⇒“考虑中”⇒“有可能”⇒“讨论中”，到最终的拍板决策的过程。这一过程需要的时间，自然要视疫情发展的态势和严重程度决定。

在拖延过程中，地方行政机构、银行、交通以及涉及民生的能源、电信等各大企业都在为可能到来的紧急状态做准备，其中最感到紧张的莫过于全国医疗体系中的医护工作者。

日本的医疗资源和技术水平位居世界前列，据经济合作与发展组织（OECD）统计，日本医院病床密度居世界第1位，每千人拥有病床数量13.1张，除韩国外，远超其他发达国家水平。先进的医疗体系让日本在低开销（2018年医疗保健开支占GDP的11％，略高于经合组织国家平均水平，低于美国、德国和法国）的情况下，保持高效率和高医疗服务质量。

但在应对“新冠肺炎”疫情上，日本却面临着“医疗崩坏”的危机。

首先是专用病房和病床数量不足。虽然病床密度最高，但日本应对传染病的专门病房和病床数量严重不足。病床数较多的东京都与大阪府也仅有500张和300张左右，目前已经处于饱和状态。而其他地区的情况更为严峻，医疗条件较好的福冈县，传染病专门病床仅有66张，早已不能满足需要（4月5日入院人数156人）。重症监护室（ICU）的数量，日本仅为意大利的一半，每10万人拥有ICU病床的数量仅有7.3（2017年数据），在发达国家排名靠后。考虑到日本的老龄化程度和“新冠肺炎”的死亡率，以及厚劳省对传染爆发时的入院率与重症率预计（仅东京都峰值时的入院患者就达到2万人，重症患者700人左右），目前应对传染病的医疗资源远不能达到需求，“崩坏”可能性非常大。

其次是医护人员数量过少。劳动力不足是当前日本社会主要特征，医护人员不足更是困扰日本的难题之一。2015年经合组织的报告中指出，OECD国家的医生和护士人数之多，前所未有。但2019年，日本每千人拥有的医生数量仅为2.4人，与OECD平均3.5人的程度相比，差距不少。除一般医护人员外，应对“新冠肺炎”所需要的专业人才，如操作体外膜氧合（ECMO）设备的人才则更加欠缺。3月份，厚劳省要求各地方装备或增加ECMO设备，作为“救命的最后稻草”。而据统计，当时日本全国约有ECMO机器设备1400台左右，但能操作设备的人员数量仅有300人。相对设备资源的短缺，在应对重症而准备的ECMO等方面，日本的麻烦在于有机器而无法使用或来不及使用。

目前，日本政府，从中央到地方，都开始为预防“医疗崩坏”而做紧急准备。厚劳省建立的医疗体制数据库即将试运行，该数据库将全国病床数量20张以上的医院纳入统计范围，对空余病床数量、医护人员数量、口罩、手套、防护服、消毒液、呼吸机数量每日统计，在此基础上，对医疗器械库存情况以周为单位进行管理，对各地区患者诊疗、住院的余裕情况也有整体把握与调度。同时，东京都、大阪府等地也在募集酒店房间，准备将其作为轻症患者的隔离、治疗设施。4月2日厚劳省也发布相关的操作手册，对酒店设施的条件要求、入住后的感染管理、饮食、日用品供给、清扫消毒等各个环节提供具体指导。

相对设备资源，医疗人手不足则很难在短期缓解，在出现疫情的44个地区，有四分之一以上病例数量超过100人，东京的病例超过1000人，疫情加重乃至爆发后，地区之间医护人员的调度和支援恐怕是最棘手的问题。

避免“医疗崩坏”的最佳方式是以果断的方式避免疫情扩散。日本政府在这方面仍行事缓慢，而且日本法律在限制私权方面效力有限。在宣布“紧急事态”后，政府依法有权力对学校、各商业企业等下达命令“指示”而非过去的“呼吁”和“请求”，但对于私人而言，政府仍然没有权力限制其行动的自由，意味着即使在“紧急事态”时期，没有“封城”的可能。“新冠肺炎”冲击波已迫在眉睫，日本是否已经做好准备？答案难说乐观。

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