《關於推進破產案件依法高效審理的意見》的理解與適用
作者：林文學 關麗 鬱琳 詹應國
作者單位：最高人民法院
最高人民法院《關於推進破產案件依法高效審理的意見》（以下簡稱《意見》）經最高人民法院審判委員會民事行政專業委員會討論通過，已於2020年4月21日印發實施。為便於實踐中準確理解和正確適用，現就《意見》的制定背景、總體原則和主要內容說明如下。
一、《意見》的制定背景
法治是最好的營商環境。企業破產法實施以來，最高人民法院始終堅持市場化、法治化工作方向，積極推進破產審判工作。在2019年世界銀行營商環境評估中，最高人民法院通過制定《關於適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（三）》（以下簡稱《解釋三》），設立深圳、北京、上海破產法庭等有效舉措，推動我國“辦理破產”指標從第61位躍升到第51位，為營商環境整體指標的提升作出了貢獻。但是，我國“辦理破產”指標尤其是二級指標“回收率”距離全球最佳實踐還有很大差距，仍然有較大的提升空間。
積極提高破產審判效率、努力降低破產程序成本，是現階段人民法院持續做好破產審判工作的重要內容。推進破產案件依法高效審理，對於保障債權人和債務人等主體合法權益，充分發揮破產審判工作在完善市場經濟主體拯救和退出機制等方面的積極作用，更好地服務和保障國家經濟高質量發展，助推營造國際一流營商環境具有重要意義。最高人民法院民二庭從2019年下半年起，經深入調研，起草了徵求意見稿，先後向最高人民法院相關部門、全國各高級人民法院、北京破產法庭等第一批破產法庭和全國人大財經委、發改委、司法部等中央單位及有關專家學者徵求意見。在廣泛吸收各界意見、反覆研究論證的基礎上，2020年3月24日，經最高人民法院審判委員會民事行政專業委員會第339次會議討論通過了《意見》。
二、《意見》的制定原則
為確保《意見》內容科學合理，能夠適應形勢發展、滿足實踐需要，在起草過程中，我們著重注意把握了以下原則：
一是以現有法律規範為基礎，以提升效率為導向。指導性文件是法律規範在審判工作中的具體化，首先應當遵守法律規範。《意見》注重依法保障債權人、債務人及其他利害關係人的實體權利和程序權利，在依法的前提下，努力實現高效。《意見》以優化審理流程、並聯破產進程事項、縮短辦理時限為著力點，加強信息共享，強化對管理人的履職保障和監督，積極構建簡單破產案件快速審理機制，密切防範和打擊惡意逃廢債，將依法提高審判質效貫穿於破產案件審理全過程。
二是立足審判實際，努力破解實踐難題。《意見》堅持問題導向，緊扣司法實踐中亟待明確和爭議較大的若干問題，作出了相關規定。在內容上，既包括了推進案件依法高效審理的積極措施，也包括了為排除妨礙案件依法高效審理消極因素的預防性規定。例如，《意見》第12條即為預防當事人濫用撤銷債權人會議決議的訴訟權利，避免破產程序時間和成本不當增加而設置。
三是堅持破產法原理，遵循破產審判特點。 破產法具有較強的綜合性，破產案件相較於普通民商事案件有其自身特點。在破產程序中，既有債務人是否符合破產受理條件等需要裁決的事項，也有對債務人財產進行管理、變價、分配等需要執行實施的事項。為此，在制定《意見》時，我們充分注意考慮破產案件的特點。例如，《意見》第8條關於強制接管的規定，較好地實現了破產程序與執行程序的銜接。
三、《意見》的主要內容和對重點問題的說明
《意見》共分5個部分，規定了為推進破產案件依法高效審理所採取的措施。各部分主要內容和需說明的重點問題分述如下：
（一）優化案件公告和受理等程序流程
程序公正是實體公正的前提和基礎，實體公正是程序公正的結果和目標。企業破產法規定了大量的公告、通知和送達等程序性事項，為維護當事人實體權利提供了重要的程序保障。在確保當事人相關權利的基礎上，為避免破產案件進程延遲，不當增加破產程序成本，人民法院應當結合破產案件特點，合理優化有關事項，以確保實現公平公正與提升效率相統一。
1.關於公告方式的優化
破產程序中需公告的事項較多，對破產費用成本和案件辦理時間產生較大影響。其中在對債權申報事項進行公告時，2002年發佈的最高人民法院《關於審理企業破產案件若干問題的規定》第17條規定，需在國家、地方有影響的報紙上刊登公告。但該條文本身是否被新法廢止存在不同理解，實踐中對於公告是否需登報存在爭議。隨著社會的發展，登報方式實際受眾效果往往一般。為進一步深化司法公開，完善破產案件的管理和監督機制，最高人民法院於2016年開發了“一網兩平臺”（即全國企業破產重整案件信息網及法官工作平臺、管理人工作平臺），並出臺了最高人民法院《關於企業破產案件信息公開的規定（試行）》。其第7條規定：“人民法院、破產管理人在破產重整案件信息網發佈的公告具有法律效力。”因此，目前有必要也有條件進一步加強對全國各級法院破產公告平臺的統一。統一公告平臺後，能夠便利社會各界查詢破產案件信息，有利於發揮平臺吸引重整投資人等的功能作用。考慮到各地法院已有的公告方式和案件具體情況，《意見》第1條規定，人民法院、管理人應當在全國企業破產重整案件信息網發佈公告的同時，還可以通過在破產案件受理法院公告欄張貼、法院官網發佈、報紙刊登或者在債務人住所地張貼等方式進行公告。
2.關於受理審查時無法直接通知債務人的處理
在債權人申請破產，而債務人因下落不明或規避送達而無法直接通知時，對受理審查異議通知是否需要按照民事訴訟法進行公告送達，即經過60日公告期才視為送達，不同高院規定不一。在徵求意見中，爭議的焦點問題是，《意見》第2條蘊含的公告發出即視為完成通知的規則，是否具有合理性？經充分討論和研究，《意見》最終持肯定態度。主要理由有：
一是企業破產法中的通知和送達屬於不同範疇，破產程序中的公告也區別於民事訴訟送達中的公告。例如，企業破產法第一百零七條對宣告破產的裁定要求送達債務人和管理人，但對於已知債權人則是要求通知。企業破產法及其司法解釋中的公告，是對相關事項的廣而告之，可以理解為進行通知或告知的一種方式。
二是法律、行政法規對企業住所登記制度有明確要求。根據我國公司法等的規定，企業住所發生變更的，應當依法辦理變更登記。《公司登記管理條例》第二十九條特別強調：“公司變更住所的，應當在遷入新住所前申請變更登記，並提交新住所使用證明。”相較於自然人，企業登記的住所應當具有更強的公示公信的效果。債務人經法院採取電話、郵寄並且到其住所地等合理方式後仍無法通知的，在一定程度上可以作為其具有破產原因的輔助判斷因素。此時如果再採取60日公告期以公告送達的方式進行通知，將對未遵守法律規定的債務人過度保護，延緩破產案件進程，損及債權人合法權益，如將導致企業破產法第三十二條規定的6個月可撤銷期間向前追溯的時間起點大為縮短。
三是在法院裁定受理後，債務人仍有救濟機會。法院受理破產申請，系根據申請材料對破產原因的初步判定，並不等同於已對債務人宣告破產。根據企業破產法第十二條、第一百零八條的規定，在法院受理破產申請後宣告破產前，經審查發現債務人不具備破產原因，或者債務人清償全部到期債務等情形的，法院可以依法駁回債權人的破產申請或者終結破產程序。
（二）完善債務人財產接管和調查方式
債務人財產是債權人權利得以實現的重要物質基礎。管理人對債務人財產的接管和調查情況，決定著破產程序能否順利進行，影響著債權人權利能否得到最大化的實現。針對實踐中存在的債務人財產接管調查不及時、不順暢、不全面等問題，《意見》採取積極措施，保障和監督管理人依法履職。
1.關於債務人案件和財產信息的查詢
近年來，人民法院信息化建設成效顯著。為加強信息共享，《意見》規定，人民法院可以通過案件管理系統、網絡執行查控系統為管理人提供涉及債務人訴訟、執行案件和財產等信息查詢的便利。由於各地案件管理系統差異等原因，破產案件受理法院查詢的債務人訴訟、執行案件不全面的，應當在提供案件信息時一併告知管理人查詢所涉的案件範圍。需要強調的是，人民法院只是輔助提供便利，對債務人案件和財產信息進行全面調查是管理人的法定職責，因此管理人應當對債務人相關情況的全面性和準確性承擔最終責任。
2.關於債務人財產的強制接管措施
企業破產法雖然規定了管理人接管債務財產的職責以及債務人有關人員的相應義務，但在實踐中，一些債務人出於逃廢債務、躲避責任等目的拒不向管理人移交財產和賬簿，嚴重影響了破產進程的有效推進。破產案件兼具裁判和執行屬性，破產程序本質上屬於概括執行程序。企業破產法第四條規定，破產案件審理程序中企業破產法沒有規定的，適用民事訴訟法的有關規定。故《意見》提出，根據案件具體情況，人民法院可以就債務人應當移交的內容和期限作出裁定，債務人不履行裁定確定的義務的，人民法院可以依照民事訴訟法執行程序的有關規定採取搜查、強制交付等必要措施予以強制執行。此外，針對接管過程中，可能出現他人對債務人佔有的財產基於所有權等實體權利主張取回的情況，《意見》明確應當根據企業破產法第三十八條及最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（二）》第27條等有關規定處理，而不適用民事訴訟法第二百二十七條規定的案外人異議程序。同時，在相關權利人提起取回權訴訟期間，不影響管理人的接管。此項規定，對於預防和破解接管難具有積極意義。
3.關於中介機構完成有關事項的時限要求
為解決實踐中評估、鑑定、審計緩慢，導致破產進程遲緩的問題，《意見》第9條參照最高人民法院《關於民事訴訟證據的若干規定》（2019年修正）第35條的規定，並結合破產案件自身特點進行了規定。破產程序中的評估、鑑定、審計不同於普通民事訴訟案件中人民法院進行的司法委託，宜由管理人與相關中介機構以約定方式明確權利義務。《意見》要求管理人與相關中介機構簽訂委託協議，明確其完成相應工作的時限以及違約責任。在違約責任中，除了可以採用《意見》列示的原中介機構已收取的費用予以退還或者未收取的費用不再收取外，管理人還可以根據具體情況與之約定違約金或者賠償損失等內容。需注意的是，根據《全國破產審判工作會議紀要》第11條等有關規定，管理人聘請有關中介機構，應當經人民法院許可，如所需費用需要列入破產費用的，應當經債權人會議同意。此外，根據《全國法院民商事審判工作會議紀要》第116條的規定，中介機構因不當履行職責造成損害，以及管理人在聘用過程中存在過錯的，應承擔相應的賠償責任。當相關中介機構存在違約責任和侵權責任的競合時，管理人可以依照法律規定從有利於案件推進和實現債務人財產最大化的角度選擇主張的責任形式。管理人若主張損害賠償的，需對侵權責任因果關係、損失大小等方面進行舉證。本條的根本目的在於指導管理人督促有關中介機構盡責勤勉，及時完成有關專業技術工作。
（三）提升債權人會議召開和表決效率
債權人權利的行使與合法權益的保護是企業破產法的重要內容和價值追求。去年公佈實施的《解釋三》即主要針對債權人權利行使和保護問題作了規定，取得了良好效果。《解釋三》規定了“採取通信、網絡投票等非現場方式進行表決”，但未對債權人會議能否採取非現場方式進行規定。實踐中，存在完全以書面債權人會議代替現場會議的情況，這與企業破產法對於債權人會議的制度安排不相符，也不利於保障債權人的知情權和參與權。對此，《意見》充分關注網絡在線視頻、通訊群組等信息技術的發展和運用，並結合破產審判實踐，進一步完善了債權人會議召開和表決方式，以更好地發揮債權人會議的作用。
第一，對債權人會議進行了兩個區分，即對債權人會議的召開方式和表決方式作了區分，對第一次債權人會議和以後的債權人會議進行了區分。《意見》在強調第一次債權人會議應當通過現場方式或者網絡在線視頻方式召開的基礎上，賦予後續債權人會議召開方式的靈活性。
第二，在提高債權人會議便利度的同時強調規範性。《意見》要求以非現場方式召開債權人會議、進行表決的，管理人要做好核實參會人員身份、會議過程記錄、表決載體提取保存等工作，做到全程可查，確保案件質量。
第三，明確債權人會議召開或表決程序瑕疵的處理。為預防當事人濫用訴訟權利，避免破產程序時間和成本的不必要增加，《意見》明確債權人請求撤銷召開或者表決程序僅有輕微瑕疵，且對決議未產生實質影響的債權人會議決議的，人民法院不予支持。需要說明的是，因管理人未勤勉盡責，存在故意或重大過失行為造成前述瑕疵的，人民法院可以依照企業破產法有關規定對其處以罰款。
（四）構建簡單案件快速審理機制
破產案件具有較強的綜合性，不僅包括對破產原因的認定，而且涉及債務人財產的接管、評估、拍賣等處置事項，還可能因債權確認、對外追收債權等事項而發生衍生訴訟；此外，為確保破產程序參與主體的合法權益，企業破產法還規定了一系列程序性要求。但是，企業破產法未區分破產案件難易程度、債務規模大小等因素，統一適用現有程序安排，在一定程度上造成債權債務關係明確、債務人財產狀況清楚、案情簡單的破產案件，因程序事項繁瑣遲遲不能辦結，影響了破產製度價值的發揮和社會公眾對破產審判工作的評價。對此，《意見》在現有法律制度框架內針對簡單案件建立了快速審理機制。
一是明確了適用快速審理方式的案件範圍，主要從債權債務關係、債務人財產、案情複雜性這3個維度進行審查。《意見》參照民事訴訟法及其司法解釋關於簡易程序適用範圍的體例，先總括式規定可以適用快速審理案件的積極條件，再從不得適用的角度進行列舉，便於實務操作。
二是明確了適用快速審理方式的審查時點以及告知對象和方式。
三是明確了審理期限，即應當在裁定受理之日起6個月內審結。
四是明確債權人會議的提前通知時間和程序，即管理人應當在債權人會議召開3日前將需審議、表決事項的具體內容告知已知債權人，以提高會議實效。
五是發揮債權人會議作用，對變價方案、分配方案進行預設表決，以減少債權人會議次數。
六是結合快速審理方式的特點，對於涉及法院、管理人的有關辦理期限在企業破產法規定的範圍內進一步壓縮，而對於涉及債權人利益的期限，均不作壓縮規定。
七是對在審理過程中發生不宜繼續適用快速審理方式情形轉為一般審理方式時的程序進行了規範。
需說明的是，上述第四、五點相關內容措施，在採用一般審理方式的案件中也可以適用，只是在適用快速審理方式案件中更具備條件，並且能夠普遍適用，故在本部分予以規定。
以上規範，構建了相對完整的快速審理機制，為將來企業破產法修訂時設立破產案件簡易程序提供了有益的制度探索和實踐支撐。
（五）強化強制措施和打擊逃廢債力度
推進破產案件依法高效審理，除了要從正面採取積極措施提高效率，還要切實預防和排除各種妨礙破產程序推進的行為，以確保案件整體質效。
1.關於拘留等強制措施的運用
人民法院對違反法律規定妨礙破產案件審理的相關主體依法採取強制措施，是破產案件有序高效推進的重要保障，強制措施不足將損害案件有效推進和司法權威。實踐中的主要爭議在於如何正確適用拘留措施。
一種意見認為，企業破產法除了第一百二十九條規定債務人的有關人員擅自離開住所地可以進行拘留外，其他違法情形均未規定可以拘留，故在破產程序中對其他違法行為採取拘留措施法律依據不足。
另一種意見則認為，企業破產法規定的罰款措施在審判實踐中難以發揮作用。此外，如前所述，根據企業破產法第四條的規定，破產案件審理程序中企業破產法沒有規定的，適用民事訴訟法的有關規定。因此，可以引用民事訴訟法第一百一十一條的規定採取拘留措施。
《意見》充分考慮上述兩種意見，在強調用足用好企業破產法規定的強制措施的同時，進一步列舉了實踐中較為常見的妨礙行為，並按照民事訴訟法對其後果進行規定。需注意的是，對於在破產程序中擬採取拘留的其他違法行為，應當能夠與企業破產法、民事訴訟法及相關司法解釋規定的行為相對應匹配。
2.對債務人相關財產的去向調查
管理人是否盡職進行財產去向調查，極大地影響著破產案件審理進程和債權人權益實現，這也是避免債務人逃廢債行為的重要手段。但實踐中也存在一些債權人僅憑猜測來反映情況，致使管理人和人民法院花費大量精力調查後無果，卻又不敢輕易結案的現象，造成案件無意義的拖延。《意見》在強調管理人盡職調查的同時，為管理人啟動財產去向調查指引了一定的條件，避免管理人的不作為和無效作為。
3.對逃廢債行為的區分打擊
債務人逃廢債務，嚴重損害了債權人的合法權益，損害了破產製度的實施效果，損害了守法誠信的經濟秩序和公平有序的法治環境。實踐中，轉移資金、隱匿財產等逃避債務行為往往發生在破產程序開始之前，而非破產案件本身導致了逃廢債行為的發生。破產程序中管理人對債務人財產的接管和調查、對偏頗性清償行為的撤銷以及財產追回等獨有制度，能夠為識別、打擊和預防逃廢債行為提供有力的法律支撐。
實踐中的難點之一在於，對於案件是否需追究有關主體刑事責任的認識和尺度把握不一，導致管理人、法院和公安機關等相關部門往往就此產生爭議。《意見》結合我國經濟發展現狀，提出根據有關主體的不同情形區分民事責任和刑事責任，以準確打擊逃廢債，倒逼企業規範經營，促進社會誠信建設。
四、《意見》適用過程中需注意的其他事項
《意見》發佈期間，正值我國新冠肺炎疫情防控取得階段性成果，復工復產有序開展的特殊時期。各級法院要認真學習和正確理解《意見》的精神，在推進破產案件依法高效審理的過程中，著重抓好以下兩個方面工作：
第一，要注重發揮破產程序不同制度的功能作用。各級法院要切實將破產審判工作置於服務於國家經濟社會發展大局中謀劃和開展。要根據案件具體情況，特別是在當前統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作的形勢下，充分發揮重整、和解、破產清算等不同程序的制度功能和作用。對於具有挽救價值和可能的困境企業，人民法院要通過重整、和解程序，運用市場化、法治化途徑積極挽救，努力推動企業再生。對於缺乏拯救價值和可能性的債務人，要及時通過破產清算程序對債權債務關係進行全面清理，促進社會資源重新配置。
第二，要強化執行程序與破產程序的有效銜接。對於執行困難的企業，執行法院應當通過強化釋明等方式引導債權人或者被執行人同意依法將案件轉入破產審查，避免個別執行損害企業經營和全體債權人利益。要通過依法落實企業破產法規定的執行中止、保全解除、停息止付等制度，充分保護債務人企業經營，全面解決企業債務危機，公平有序清償全體債權人，實現對困境企業的保護和拯救。
