营商环境是影响企业等市场主体从事经营活动的各类体制性因素和条件，而法律规则是其中最重要的因素。目前，法治化营商环境已成为各方广泛认同的重要方向。然而，我国还处于营商环境法治建设的初级阶段，关于法治化营商环境的许多基础性理论问题并未达成共识。世界银行的《营商环境报告》作为全球公认的“法治化营商环境建设”的理想范本，自2003年以来对全球190个国家和地区内部的营商环境监管质量进行了评估分析。其提出的营商环境便利度排名不仅为我们了解世界各国营商环境的法治化状况提供了系统性依据，而且就营商环境所需要的法律规则提供了一个分析样本，对我国开展法治化营商环境建设具有重要的参考价值。当然，不可否认的是，由于《营商环境报告》的评价指标在对法律法规进行量化的过程中存在着诸多争议，在参考世行标准对我国相关法律进行修订的时候，应当以客观理性的态度，结合我国的实际情况，避免盲目照抄相关标准。
世行《营商环境报告》考察各经济体的中小企业从设立到终结全过程所面临的重要领域的监管法规。该报告是建立在一国经济活动的开展以及经济的增长受益于透明、明晰以及有效的法律规则之上的。这些法律规则主要包括关于促进商业主体之间的自由交易、保护产权、促进商业纠纷解决以及防止合同的一方当事人任性滥用其权利等。
具体来说，根据2020年的最新报告，目前该报告对“开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”10个影响企业经营发展的指标进行全面评估，考察不同的指标是否有利于促进商业活动。同时，世行就上述10个指标对各经济体的营商环境水平逐一排名，并提出了每个指标的最优做法，从而形成了法治化营商环境的世行标准。
上述每个指标的选取以及所涵盖的具体法律规则，不仅有经济理论以及实证研究的支撑，而且是在分析190个国家和地区的法治实践及法律制度发展趋势的基础上逐步完善形成的。以其中的“保护少数投资者”指标为例，研究表明，为少数投资者提供更多的保护，有助于加强企业家对政府的信任、提高企业家拓展业务的信心，进而使企业更容易进行融资。因此，世行就设计了该指标，并将考察的内容集中于政策制定者如何减轻公司高管、董事和大股东利用其职位以牺牲公司和其他股东利益为代价来促进自身利益的风险方面。
从世行标准所包含的具体法律内容来看，世行营商环境的考察对象不仅包括具体的商事法律法规，而且包括立法、执法、司法等与法治建设相关的所有重要方面。具体来说，世行的营商环境标准所包含的法律因素可以归纳为以下几个方面：第一，完善的法律体系。该法律体系是由透明、明晰以及功能健全的法律规则构成。世行标准尤其强调了强有力的产权保护、信息披露以及尊重当事人意思自治的法律规则对于创建良好的营商环境的重要性，这些在登记财产、保护少数投资者、获得信贷、执行合同和办理破产等指标中得到体现。第二，规范高效的行政监管体系。这主要是体现在精简行政监管流程，以及从制度和程序上加强对行政权力运行的管控，以确保行政监管的稳定性和公开性。世行创设了开办企业、办理施工许可证、获得电力等指标来确保行政监管体系的高效运行。第三，公正高效的司法体系。世行尤其强调要完善纠纷解决机制。这在《营商环境报告》保护少数投资者、办理破产等指标中有所体现。
世行标准为我国从立法、执法以及司法等三个方面开展营商环境的法治化建设提供了理想的分析样本，然而《营商环境报告》自发布以来就备受国际学界的质疑。因此，我国在参考世行标准修订法律制度时，需要对其局限性有清晰的认识。
各界关于《营商环境报告》的争议主要集中在以下方面：首先，《营商环境报告》的评估体系不能全面考察各国的营商环境状况，而遗漏了营商环境所包含的一些重要的法律制度。世行仅考察了一国针对正规行业的有限责任公司的法律法规，其认为正规行业的有限责任公司才是一国创造就业和减少贫困的主要来源。然而，在许多发展中国家，经济活动主要是在非正规行业进行的。我国所取得的举世瞩目的经济发展成就实际上在很大程度上也得益于非正规行业的活跃发展。
其次，《营商环境报告》仅强调了营商环境中法律文本的重要性，而忽视了法律法规的实施。世行假设各国的企业主对相关的法律法规都是充分了解并且实施了的。但实际上，这些企业家可能并不了解其中的一些法律法规，而且也没有遵守这些法律法规的规定，他们甚至可能会采取一些措施规避其中的某些法律法规。
再次，世行对于各指标及法律制度的确立并非建立在坚实的理论与实证研究基础之上。虽然世行是在参考权威研究基础上确立的具体指标以及法律制度，然而这些理论与实证的研究一般来说仅能证明某一具体法律制度与相关的经济发展指标具有相关性，并不能证明两者具有因果关系。同时，即便相关研究能够得出因果关系的结论，在很多情况下，这也不能证明世行所确立的营商环境标准对某一国家来说就是最优的选择。这主要是因为这些研究只能为一国的法律制度改革提供一个维度的视角，一国是否要采纳相应的法律制度设置，还要考虑本国是否具备开展法律改革的相关资源，以及这一改革的实施是否有其他配套体制的支持等。
我国在开展法治化营商环境建设过程中借鉴世行的营商环境标准，应注意以下问题：首先，世行标准作为目前被全球各国广泛认可的“法治化营商环境”的理想范本，可以作为我国法治化营商环境的重要参考，将其作为讨论及开展相关法律制度改革的起点。其次，由于《营商环境报告》创建的营商环境指标自身的局限性，我国应避免照搬照抄《营商环境报告》中所倡导的法律规制方式。在我国优化营商环境以及对相关法律进行修改的过程中，应当分析世行标准是否适合我国国情，我国是否具有采纳相关立法模式或法律制度的立法资源。再次，仅仅对照世行的《营商环境报告》修改相关的法律制度并不能切实地改善我国的营商环境，在法律修改的基础上，我国还应当完善相关的法律实施机制。最后，我国应当填补世行的营商环境标准所遗漏的重要法律制度，尤其是涉及非正规行业方面的法律制度。总之，我国应当在参考世行营商环境标准的基础上，打造符合我国国情的营商环境法律体系，以更好地推进我国法治化营商环境建设。
（作者单位：中国人民大学公共管理学院）
- 来源：中国社会科学网-中国社会科学报
- 作者：宁子昂
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