基層基礎工作是關乎國家治理的根基。黨的十九屆四中全會提出，要構建基層社會治理新格局，夯實基層社會治理基礎。這向新時代基層社會治理提出了新要求。城市社區是社會的重要細胞，其治理狀態和水平不僅是國家治理績效的顯示器，而且也是影響基層社會穩定的重要因素。隨著社會結構變遷，城市社區治理面臨的挑戰與機遇並存。在這種情況下，城市社區治理日漸受到重視，並且在理論建構和實踐探索等層面逐漸形成有效積累。但是，總體上看，當前仍有三個基礎性問題亟須深入思考。
有效激發治理主體積極作用
誰來參與治理是社區治理的核心問題。諸多經驗表明，治理主體的數量規模、合作水平和能力素養是影響社區治理績效水平的最直接因素。在傳統社會，囿於社會結構的相對封閉，城市社區治理主體主要是社區幹部和居民。在當時社區事務較為單一的情況下，他們較順利地完成了社區公共事務治理。但是，隨著社會結構的日漸開放和社區事務的日趨複雜化，社區治理對多元主體的共同參與表現出急切期待。基於此，當前社區治理日漸出現了社區幹部、居民、社會組織、駐區單位等多元主體共同參與的新景象。從理論層面看，多元主體參與社區治理契合治理理論所強調的“多元、合作、協同”的基本特質；從實踐層面看，多元主體的合作共治既回應了日漸成長髮育起來的社區主體內在訴求，也大大減輕了基層政府和社區幹部的繁重壓力。所以，基於既有實踐探索和未來發展趨勢，黨的十九大報告明確提出，“要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。
然而，產生主體與主體發揮作用是兩個不同的問題。當前城市社區治理雖然出現了不同性質、不同類型的多元主體，但是積極效能並未充分發揮出來。比如，如何激發駐區單位和具有“單位人”特質的居民共同參與社區治理一直是難題。深層次看，這兩類主體參與社區治理的積極性之所以不高，共同癥結就在於利益關聯的弱化。一些駐區單位抱著互不隸屬、彼此隔離的心態，基本上處於“聯誼式”“人情式”“援助式”狀態參與社區治理；具有“單位人”特質的居民，則由於基本生活、職務晉升、職業發展等利益訴求均維繫於所在單位，參與社區治理的旨趣和動力更是不足。當然，更為突出的問題還是社區幹部隊伍的人力資源匱乏，繼而導致內生動力不足。調研發現，相對龐大的社區規模和繁雜的公共事務，社區幹部人手緊缺和收入偏低的情況較為普遍。以某發達地區為例，目前大多數社區幹部一般為7—9人。在一些超大型社區，每個社區幹部甚至要負責近1800戶、6000多名居民，人手緊缺問題非常突出。要解決這些問題，除了要繼續健全完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的體制架構外，尤為重要的是強化多元主體之間的利益關聯，特別是要推動駐區單位告別單純的給錢給物等聯誼式互動，轉而探尋具有內在約束力和資源共享的長效機制。對於社區幹部人力資源匱乏影響內生動能發揮的問題，則可以通過配足並優化社區工作人員隊伍、穩步提高其薪酬待遇水平等途徑尋求有效解決之道。
提升社區治理的整體性協同性
社區治理是一項複雜系統工程，需要具有協同思維。協同思維源於“協同學”的啟發。協同學深刻揭示了人類社會生活中的協同合作現象，認為系統內的各要素及子系統之間會相互作用，進而產生推動各要素從無序走向有序的協同效應。基於協同學的基本理念，人們逐漸將其與治理理論實踐相結合提煉出多中心的協同治理模式，並逐漸應用到社區治理中。實踐證明，在城市社區治理中堅持協同思維，不僅能激發多元主體的參與積極性，而且能引導其展開良性互動，激發社區治理產生最佳效果。
但是，當前城市社區治理的整體性協同性並不樂觀。表面上看，組織、宣傳、紀檢監察、民政、工商、國資、街道、駐區單位等部門都在致力社區治理，並投入了大量的人力物力財力。但深入分析發現，很多工作都是各自為戰，缺乏整體協同性。以在職黨員到社區報到為居民服務為例。在職黨員到社區以後，由單位黨組織中的一員變成一名居民黨員，但是由於所在單位與社區未能有效銜接，導致社區無法根據黨員個人實際情況給安排服務項目。在職黨員在社區情況也無法反饋到所在單位，難以對其考核評價發揮實質性影響。此外，市、區、街（鎮）、社區四級組織在資源分配、管理服務上仍呈“倒金字塔式”分佈，推動社區治理的整體協同性合力也尚未充分發揮出來，往往是“就基層抓基層、靠基層抓基層”。城市基層黨建與社區治理的協同力量同樣不足，“統得不夠、分得過細”的問題較為明顯，這些都造成基層黨建工作與社區治理“兩張皮”。
其實，推動社區協同式治理並非缺乏理論和政策依據。當前的主要癥結實際上是缺乏體制機制革新和操作技術的務實探索。因此，要繼續深化機制革新。比如，樹立“組織牽頭、條線參與、兩新融合、街社兜底”的社區治理工作思路，以共駐共享共治共建為目標，構建以街道黨工委為核心、社區黨組織為基礎、轄區單位黨組織和黨員共同參與的城市社區建設共同體，推動城市社區治理向開放、聯動、融合邁進。同時，還應重新界定街道職能，賦予街道黨工委對職能部門參與社區治理的考核權、財政權、用人權和重大項目建議權，層層細化責任清單，並列入考核評價剛性指標。
擺正治理與服務的邏輯關係
從理論層面看，城市社區治理既包含秩序建構等治理問題，也內含公共產品供給等服務問題。因此，一個健全完善的社區治理格局應該是能合理擺正治理與服務的邏輯關係。但是，從實踐層面看，目前並沒有正確處理二者之間的關係。
調研發現，談及社區治理，很多基層幹部往往將其片面地等同於社會治安和信訪維穩。客觀而言，城市社區治理涉及的問題盤根錯節、錯綜複雜，最突出的焦點問題確實集中在治安、維穩等直觀層面，以至於社會治安和信訪維穩這兩大工作消耗了基層幹部更多精力並帶來了更大壓力。訪談中，一些社區幹部談得比較多也深表憂慮和困惑的問題都集中在這些方面。之所以出現這種情況，一個重要原因就是一些基層幹部將基層治理狹隘地等同於管制、維穩。事實上，“安全穩定”“信訪維穩”並不能囊括社區治理的全部內容，也不是所有問題的癥結所在。經驗表明，城市社區治理既包括對各種事務的管理，也包括大量的公共服務。比如，環境整治、流動人口管理服務、民生保障等問題，表面上看貌似屬於社會治安領域，但實際上屬於社會治理範疇，很大程度上也是由社會治理中的“服務”不到位所誘發。基於此，當前亟須合理擺正社區治理與服務的內在邏輯關係，努力革除單純的管控思維，樹立“治理就是服務”的觀念，堅持寓治理於有效服務之中，特別是要將滿足群眾生產生活的服務需求作為社區治理的出發點和落腳點。
在明確社區治理與服務有機融合的基本理念後，可以從多方面作出積極探索。比如，建立健全社區事項准入機制，推行“權隨責走、費隨事轉”，實現社區“還權、賦能、歸位”，切實推進社區“減負增效”，為強化社區服務職能提供良好的外在環境。同時，還應把解決民生保障問題上升到社區源頭治理的高度，從做實教育醫療養老等基礎服務、化解上學難看病難住房難等民生憂慮、增加各大群體收入、化解勞資糾紛等角度，減少城市社區治理問題的存量、遏制增量。這些實踐探索目的就是促進治理與服務的有機融合、互動共生。
（作者單位：江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心）
