“新時代司法新概念——案-件比”特別報道之一
“案-件比”概念怎麼來
降低“案-件比”,引導檢察機關把工作做到極致
日前,最高人民檢察院印發《檢察機關案件質量主要評價指標》(下稱《評價指標》),標誌著檢察機關以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系正式建立。
“案-件比”很快成為熱詞,受到社會各界尤其是法律界的關注,並被形象地比喻為衡量司法辦案質效的“GDP”。那麼,“案-件比”這一概念是基於怎樣的考慮提出的,經歷了怎樣的論證過程,又將對檢察機關辦案帶來哪些影響?日前,記者就相關問題採訪了孵化“案-件比”的親歷者——最高人民檢察院案件管理辦公室“案-件比”研製小組的有關同志。
內部小會議部署了一個大課題
“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”是評價司法改革成效的標尺。
最高檢案管辦主任董桂文告訴記者,新時代人民群眾不僅僅期待合乎實體正義的辦案結果,更希望在案件訴訟過程中、程序流轉之間,感受到司法機關的勤勉與敬業,感受到司法過程的有序與效率,“最高檢黨組認為,實現這一目標的關鍵,在於科學構建以人民群眾獲得感為評判標準的案件質量評價體系”。
梳理近年來的檢察編年史可以發現,首次明確提出案件質量評價指標體系建設這一課題是在2019年1月召開的全國檢察長會議上。隨後,最高檢主要領導在不同會議上,多次提出要研究收“案”與檢務管理中統計為“件”數之間的“案-件比”指標評價概念,並強調要用這樣的質量評價指標體系來自我加壓,真正落實好習近平總書記讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義的重要指示精神。
“事實上,最高檢建立‘案-件比’質量評價指標的動議比‘官方發佈’的時間還要早一些。這個概念是最高檢主要領導首次提出來的。”董桂文回憶,在2018年底最高檢機關召開的一次內部會議上,院主要領導提出,圍繞一起案件,司法機關開展的有些業務活動是可以減少或者避免發生的,這樣的業務活動越多,就意味著辦案時間越長,人民群眾對司法活動的評價就可能越低。
內部會議雖小,卻給負責指導全國檢察機關案件質量管理、業務考評、數據統計的最高檢案管辦佈置了一個大課題——如何通過優化檢務管理,科學設置管理指標,把不必要的業務活動“瘦身”,以提升人民群眾對檢察工作的滿意度。
在最高檢院領導的指導下,最高檢案管辦圍繞建立“案-件比”質量評價指標這份“作業”進行了深入討論研究,並且在較短時間內提交了專項工作報告,對構建“案-件比”質量評價指標提出了初步的思考。
在接下來的半年多時間內,案管辦廣泛徵求各地檢察機關和最高檢各業務廳的意見,對專項工作報告進行了6次修改完善。在這個過程中,最高檢主要領導多次聽取彙報、共同研究,提出明確意見和要求。2019年10月,最高檢基本確定了“案-件比”的概念、計算方法、有關內容的選擇,並作為核心指標納入檢察機關案件質量主要評價指標。《評價指標》在2019年12月20日舉行的最高檢第十三屆檢察委員會第二十九次會議上獲得通過,並於今年1月9日下發,要求各級檢察機關結合實際貫徹落實。
解決難點——測算初始“案-件比”
根據各層級、各方面的討論,最高檢明確了“案-件比”的定義,即指發生在人民群眾身邊的案,與案進入司法程序後所經歷的有關訴訟環節統計出來的件相比,形成的一組對比關係。“案”是指發生的具體案件;“件”是指這些具體的案進入司法程序後所經歷的有關訴訟環節統計出來的件。
如何把“案”與“件”的對比關係測算出來,是建立以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系的關鍵一步。
“測算‘案-件比’操作起來並不容易,我們下了很大功夫。”最高檢案管辦統計處副處長鄭成方告訴記者,辦理一起案件,檢察機關參與其中的每一項業務活動,從統計學上來講,都會以“件”為單位進行統計,這就意味著,幾萬個案子可能對應幾百萬個“件”。然而,在統一業務應用系統中,同一起案件在不同業務活動當中的案號不同,導致案與“件”的數量對應不起來。
鄭成方打比方說,審查逮捕這項業務活動是一個“籃子”,不起訴這項業務活動也有一個“籃子”。如何將兩個“籃子”相應的案子對應起來,中間缺少一個“鏈接”。
“既然案與‘件’不能對應,我們只能把每個業務活動的‘籃子’都擺出來,然後把這些‘籃子’加在一起,再去與案子所在的‘籃子’相比較。”鄭成方說,按照上述方法,案管辦統計了2015年至2018年檢察機關辦理的所有案件,以及所有業務活動產生的“件”,得出了一個初始“案-件比”。
主攻重點——哪些業務活動可設定為“件”
通過“案”與“件”的對比,案管辦發現,案的數量是固定的,但有些“件”是必須經歷的業務活動,如批捕、起訴環節,對於這種程序性的業務活動,當事人並不會產生直觀好或壞的感受。到底應該選擇哪些業務活動設定為所要評價的“件”呢?這一問題成為構建“案-件比”質量評價指標時主攻的重點。
由於檢察機關處於刑事訴訟的中間階段,前面承接公安機關的偵查活動,後面對接法院的審判活動,所以參與的刑事訴訟活動較多。“在具體案件中,有些‘件’並不能直接反映出檢察機關辦案的質效。”最高檢案管辦統計處處長石獻智說,比如批准延長偵查羈押期限,這與檢察機關所辦案件的質效關聯度不大。
“經過反覆推敲論證,最高檢各層面形成共識——‘件’應當是指那些原本可以避免或者減少,因未將工作做到極致而產生並給當事人以負面感受的反映檢察機關辦案質效的非必經訴訟環節。”石獻智舉例說,如刑事檢察“案-件比”中的“件”應當包括批捕(不批捕)申訴、不捕複議複核、不訴複議複核、退回補充偵查、延長審查起訴期限、撤回起訴、國家賠償等內容。
關注焦點——哪些“件”可以被削減掉
毋庸置疑,“案-件比”中“件”數越高,說明“案”經歷的訴訟環節越多,辦案時間越長,當事人對辦案活動的評價相對越低,辦案的社會效果越差。
在研究論證過程中,最高檢相關業務廳提出疑慮:納入“案-件比”當中的“件”都是有法律依據的,因客觀原因而產生的“件”如何扣除?如果不能合理扣除,勢必會拉高“件”的數值。
“不可否認,納入‘件’範圍的業務活動或者辦案環節都有法律依據。但就這些業務活動和辦案環節而言,如果上一個環節將工作做到了極致,就能夠避免和減少下一個環節的發生,從而提升當事人的司法滿意度,節約司法資源。”最高檢案管辦副主任申國君舉例說,檢察機關對某一起案件依法作出不批准逮捕決定,按照法律規定要對公安機關進行釋法說理,如果說理不清就容易讓公安機關不信服,進而複議,這就多了一個“件”。相反,如果釋法說理工作做到位,公安機關心服口服,就會減少複議這種“件”的發生。這就意味著,在評價一名檢察官的工作時,可以對“件”作一些區分,是因客觀原因引起的,還是因工作不到位而造成的。這可以讓檢察官作出說明,並輔之相關證明材料,經審查後,該扣除的予以扣除。
“如果檢察機關引導偵查、督促指導工作很到位,但因證據發生變化需要退回補充偵查,這種就是必然的業務活動,並不是我們要削減掉的‘件’。”申國君補充說。
他指出,目前,受現有統一業務應用系統功能限制,最高檢計算的“案-件比”是基於數據概括分析下的趨勢判斷。因為上級檢察機關在計算時,無法對每一個個案進行評價,只能將納入“件”範圍的業務活動或辦案環節一併計算,所以,“案-件比”是一個趨勢判斷,從宏觀上評價一個檢察院或者一個業務部門。如果“案-件比”比同期高,或者比其他檢察院高,就可以進一步研究哪些業務活動拉高了“件”。
“反過來講,‘案-件比’是一個開放性的概念,不同類型案件的‘案-件比’會有差異,例如,經濟類犯罪案件‘案-件比’可能要高一點,普通刑事案件的‘案-件比’就會低一些,開展評價、分析時有必要區分案件類型。”申國君說。
一個目的:引導檢察官將工作做到極致
“降低‘件’,就意味著減少了訴訟環節,縮短了訴訟時間,無論對犯罪嫌疑人、被害人還是其他當事人,都是司法產品的優化或者提高。”董桂文表示,計算“案-件比”的意義就在於引導各地檢察機關,通過提高辦案質效將上一個訴訟環節的工作做到極致,以減少不必要的訴訟環節,從而節約司法資源,提升人民群眾的滿意度,“這是檢察機關落實以人民為中心發展思想的重要體現。”
董桂文特別指出,“案-件比”是核心指標,但不是孤立指標,它與整個案件質量評價指標體系中51組87項指標是聯繫在一起的,抓“案-件比”就能起到綱舉目張的作用,上級檢察院可從宏觀上評價下級檢察院,院領導也可以從宏觀上掌握本院各業務部門的情況,通過對指標評價結果的分析運用,不斷提高決策指導的針對性和科學性。
在董桂文看來,以“案-件比”為核心的案件質量評價體系有助於從質效合一的角度全面提升檢察機關的辦案質量,特別是對落實“捕訴一體”辦案模式能夠發揮很大的促進作用,“如可以選取‘不退不延’案件佔比率指標對某辦案組或檢察官的辦案效率進行評價。該指標還可與引導偵查取證率指標相組合,引導承辦人在捕前、(不)捕後積極介入引導偵查取證工作,減少檢察機關退回補充偵查、延長審查起訴期限等辦案環節,從而降低‘案-件比’,提高辦案質量和效率。”
“理想的‘案-件比’應當是1:1,即老百姓一個案子進入檢察機關後,在經過即使把工作做到極致也不可避免的必經程序後一次性辦結,檢察辦案質效最高,司法資源投入最少,當事人感受相對更好。”董桂文表示,1:1是檢察機關努力的方向,通過把每一個辦案環節做到極致,削減掉“1:1”之外的“件”,更好地維護人民群眾切身利益。
