1874年10月31日，恭新王奕䜣代表清政府与日本政府代表大久保利通在北京签订《中日北京专条》，亦称《台湾事件专约》），另附《会议凭单》一件。《北京专条》的签订，直接导致了日本1879年吞并琉球（今冲绳），并在清朝朝野引发了一场大争论——“海防”与“塞防”之争。
李鸿章：放弃新疆，专守海防
1874年12月10日，时任直隶总督、北洋通商事务大臣的李鸿章上《筹议海防折》。这道奏折即是著名的“数千年来未有之变局”和“数千年来未有之强敌”的出处。
在这道著名的奏折中，鉴于加强海防的极端迫切性，李鸿章提出：“近日财用极绌，人所共知，欲图振作，必统天下全局，通盘合筹，而后定计。”
由于“新疆各城，自乾隆年间始归版图，无论开辟之难，即无事时，岁需兵费尚三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏卮，已为不值，且其地北邻俄罗斯，西界土耳其、天方、波斯各回国，南近英属之印度，外日强大，内日侵削，今昔异势，即勉图恢复，将来断不能久守。”
所以，他建议，“可否密谕西路各统帅，但严守现有边界，且屯、且耕，不必急图进取，一面招抚伊犁，乌鲁木齐、喀什噶尔等回酋，准其自为部落，如云、贵、粤、蜀之苗猺土司，越南、朝鲜之略奉正朔可矣。两存之则两利。俄、英既免各怀兼并，中国亦不至屡烦兵力，似为经久之道。况新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不防，则腹心之大患愈棘。孰重孰轻，必有能辨之者。此议果定，则已经出塞及尚未出塞各军，似须略加核减，可撤则撤，可停则停，其停撤之饷，即匀作海防之饷。”
说白了，就是放弃新疆，专注海防。
左宗棠：海防要守，新疆要收
针对“海防”与“塞防”之争，时任陕甘总督的左宗棠于1875年4月12日上《复陈海防塞防及关外剿抚粮运情形折》。
他认为：“今之论海防者，以目前不遑专顾西域，且宜严守边界，不必急图进取，请以停撤之饷匀济海防；论塞防者，以俄人狡焉思逞，宜以全力注重西征，西北无虞，东南自固。此皆人臣谋国之忠，不以一己之私见自封者也。”
他提出：“窃维时事之宜筹、谟谋之宜定者，东则海防，西则塞防，二者并重。”
在这道奏折中，他详细分析了关外的战略形势及当时的国际环境，同时针对“钱”这个核心问题，提出了收复新疆筹饷的详细办法，并据此建议朝廷坚定出兵收复新疆的决心。
他说：“若此时拟停兵节饷，自撤藩篱，则我退寸而寇进尺，不独陇右堪虞，即北路科布多、乌里雅苏台等处恐亦未能晏然。是停兵节饷，于海防未必有益，于边塞则大有所妨，利害攸分，亟宜熟思审处者也。”
慈禧：左宗棠“所见甚是”！
“海防”和“塞防”的争论，李鸿章和左宗棠是其代表人物，但两人身边也有很多各自的支持者。
比如两江总督李经羲、闽浙总督李鹤年、山西巡抚鲍源深、河南巡抚钱鼎铭等人都赞同李鸿章，醇亲王弈譞、刑部尚书崇实也持此议；支持左宗棠的，则有漕运总督文彬、湖南巡抚王文韶、江西巡抚刘秉章、江苏巡抚吴元炳等人，军机大臣、总理衙门大臣文祥也坚定站在左宗棠一边。
而作为臣僚中话语权最重的恭亲王奕䜣，此时却选择了骑墙。
1875年5月3日（光绪元年三月二十八），朝廷以4岁的光绪皇帝的名义下旨：“左宗棠奏《海防塞防实在情形并遵旨密陈各折片》，所称关外应先规复乌鲁木齐，而南之巴、哈两城，北之塔城，均应增置重兵，以张掎角。若此时即拟停兵节饷，于海防未必有益，于边塞大有所妨。所见甚是！至海防之饷，据称始事所需与经常所需，无待别筹。综计各省设防，事属经始，需款较钜。若仅将购船雇船之费备用，短缺尚多。此则宵旰焦思，而尚待与各省疆臣共相经画者也。”
同一天，“命陕甘总督左宗棠以钦差大臣督办新疆军务。”（均见《清德宗实录》卷6）
在这场争论中，慈禧太后最终也站到了左宗棠一方。
争来争去争什么？
导致当年这场争论的核心，其实并不是该做什么和不该做什么的问题，而是因为“钱”。说白了，清政府缺钱。
大家都知道，在“海防”与“塞防”之争发生前，清政府刚刚经历了镇压太平天国和捻军的战争。前者耗银2.8亿两，后者耗银也超过了1亿两。
此外，一系列不平等条约导致大量赔款支出，频举外债导致大量息款支出，等等。
为了应付窘境，清政府不断“开源节流”，如开征于1853年的“厘金”就是其财政收入膨胀的重要来源。但挣的多，花的更多，财政缺口不降反升。“塞防”不能丢，“海防”也要办。
总而言之一句话——“拿钱来”。
咱们上文刚刚引用过的上谕中就说，虽然必须派兵出关收复新疆，但沿海各省筹办海防，如果仅仅是买船雇船，所费“短缺尚多”；要是开始全面筹建，也就是所谓“事属经始”，则“需款较钜”。所以，必须早晚不停地殚精竭虑（宵旰焦思），需要朝廷与各位封疆大吏共同商议办法（尚待与各省疆臣共相经画）。
收复新疆，左宗棠从光绪元年到三年（1875-1877年）共收银5847,7600两。但加上善后重建，实际的支出远不止这个数字。
据户部光绪十年（1884年）的统计，“军需而外，善后经费又每次动拨数万、数十万两不等。事权本未划一，故勇无定数，饷尤无定额。通盘计算，甘肃新疆岁饷耗近岁财赋所入六分之一。”
也就是说，从光绪元年（1875年）到新疆建省（1884年）的10年间，西征和塞防的军费支出高达七八千万两白银。
再说说海防。从光绪元年（1875年）至光绪二十年（1894年），北洋海防支出2100多万两，南洋海防支出远不及北洋，大致是其1/3。二者相加，约3000万两白银。（本节西征及海防财政数据均依据周育民《塞防海防与清朝财政》，上海师范大学学报（社会科学版）2001年1月第30卷第1期）
而就在光绪初年，发生了波及山西、直隶、陕西、河南、山东等省的大灾荒——“丁戊奇荒”。这场灾荒造成上千万的人口损失，对经济的摧残也是巨大的。
内外交困之下，财政更加捉襟见肘。
孰是孰非？
“海防”和“塞防”之争的实质，是国防前线的战略部署和国家有限财力应如何分配；争论的焦点则是收复新疆还是放弃新疆。这场争论在一定程度上体现了中国人领土观念的深层传承，并对国防领土观念的近代化有着极其深远的影响。
至于二者孰是孰非，我想引用左宗棠本人一段话来定论，咱们上文引用过的《复陈海防塞防及关外剿抚粮运情形折》：“此皆人臣谋国之忠，不以一己之私见自封者也。”
这句话什么意思呢？那就是，这都是臣僚出于绝对忠诚的初衷为国家利益谋划，而不是以个人成见为出发点的固步自封。
康涛
2020年4月10日于北京无遗楼
