循法而行 漸臻文明——對檢察機關野生動物保護公益訴訟典型案例的解讀

循法而行 漸臻文明——對檢察機關野生動物保護公益訴訟典型案例的解讀

循法而行 漸臻文明——對檢察機關野生動物保護公益訴訟典型案例的解讀

最高人民檢察院副檢察長 張雪樵

野生動物保護是檢察公益訴訟在生態環境和資源保護領域的重要內容。近年來,各地檢察機關辦理了一批野生動物保護領域的公益訴訟典型案件,積累了一定的辦案經驗。2020年2月24日,十三屆全國人大常委會第十六次會議通過了《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》),為繼續深入推進野生動物保護公益訴訟提供了新的契機。為認真貫徹落實《決定》精神,指導各地辦理相關領域案件,積極回應人民群眾新期待,最高人民檢察院從各地檢察機關近年來辦理的野生動物保護公益訴訟案例中篩選出6起典型案例正式發佈。各級檢察機關要認真學習全國人大常委會的《決定》精神,深入總結野生動物保護公益訴訟案件的辦理經驗,準確把握案件的特點規律,切實加大辦案力度,不斷完善野生動物司法保護機制和生物安全國家治理體系。

一、準確把握陸生野生動物保護領域公益訴訟的法律要求

近年來,隨著我國經濟社會不斷髮展,生態文明思想不斷深入人心,人民群眾對野生動物保護問題愈發關注。全國人大常委會於2月初部署啟動野生動物保護法的修改工作,2月24日通過了《決定》,明確對野生動物保護法及其他現有法律禁止的侵害野生動物的行為要加重處罰,同時對國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物(包括人工繁育、人工飼養)規定了全面禁食的保護原則,極大地拓寬了野生動物保護的範圍,加大了保護力度。檢察機關要準確把握野生動物保護領域的新趨勢、新變化。

一是從階梯性的保護到全覆蓋。從原有的主要對“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”進行保護,即以野生動物的珍貴稀缺程度或者保護等級、名錄作為確定保護範圍的主要原則,到對全部陸生野生動物的全面保護原則。野生動物保護法明確保護的野生動物範圍是珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物,對屬於保護範圍的野生動物實行分類分級保護的原則:對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。從保護的物種數量上看,野生動物保護法將1737種野生動物納入保護範圍,包括:256種國家重點保護野生動物,也作為一級保護野生動物、二級保護野生動物;1481種有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。因此,結合我國現有6597種有脊椎動物的實際,有4860種野生動物不在野生動物保護法的保護範圍內。刑法則在野生動物保護法基礎上進一步縮小保護範圍,僅規定了對“珍貴、瀕危野生動物”的保護,包括列入《國家重點保護野生動物名錄》的國家一、二級保護野生動物、列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄一、附錄二的野生動物以及馴養繁殖的上述物種。野生動物保護範圍的擴大,尤其是國家重點保護範圍外的其他野生動物往往分佈更廣、數量更多,因此將極大豐富檢察機關野生動物保護公益訴訟的辦案範圍和辦案量。檢察機關要因勢利導,在野生動物保護公益訴訟工作中,從原有的以判斷野生動物是否在保護範圍內為辦案思路的起點,轉變到主要關注野生動物的屬性,而非其所屬的保護級別或名錄,將全面保護落到實處。

二是明確對現行法律保護範圍適用加重處罰原則。針對野生動物保護法、刑法和其他法律中已經規定的處罰情形,要在原有基礎上加重處罰。檢察機關在公益訴訟工作中,要對照現行法律規定,對野生動物行政執法部門是否依法執行加重處罰進行監督,在確定公益訴訟的訴訟請求時注意適用。

三是明確全流程保護原則。《決定》在對陸生野生動物全面禁食的基礎上,同時明確禁止以食用為目的的獵捕、交易、運輸,實現了保護的全流程覆蓋。刑法主要對珍貴、瀕危野生動物的非法獵捕、殺害,珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物製品的非法收購、運輸、出售,野生動物的非法狩獵行為進行處罰,刑法的保護主要針對捕、殺、運、收、售等環節。野生動物保護法則根據是否屬於國家重點保護範圍,分別進行了規定。對國家重點保護野生動物規定:禁止獵捕、殺害,禁止出售、購買、利用、為食用非法購買該類動物及其製品;運輸、攜帶、寄遞該類動物及其製品出縣境的,應當持有或者附有許可證、批准文件的副本或者專用標識以及檢疫證明。而對國家重點保護範圍之外的野生動物規定:在依法取得狩獵證並在獵捕量限額之內,可以獵捕;在提供狩獵、進出口等合法來源證明的情況下,可以出售、利用;運輸出縣境的,應當持有狩獵、進出口等合法來源證明以及檢疫證明;禁止生產、經營使用沒有合法來源證明的該類動物及其製品製作的食品。從刑法、野生動物保護法的上述規定與《決定》的對比看,往往被作為最後一個環節的“食用”被《決定》明確禁止,同時在原有對國家重點保護野生動物的禁止獵捕、交易、運輸的基礎上,對“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他野生動物(包括人工繁育、人工飼養),即除國家重點保護範圍外的其他野生動物都一併全面禁止以“食用”為目的的獵捕、交易、運輸。侵害野生動物的行為有不同表現形式,沒有需求就沒有買賣,沒有買賣就沒有殺害,要把握其前後存在的緊密聯繫。要徹底斬除野生動物黑色利益鏈條,讓所有參與破壞野生動物資源和生態環境的違法行為人都付出代價。具體而言,既包括涉野生動物黑色產業鏈上游的非法獵捕、殺害野生動物,也包括下游的非法收購、運輸、出售、食用野生動物及製品等違法行為。儘管下游的違法行為人不是直接獵殺者,但其違法行為對於損害後果的發生具有因果關係,符合公益訴訟的起訴條件,可要求其承擔公益侵害責任,加大對非法買賣行為的打擊力度,對保護野生動物、保護生態環境具有積極意義。

二、堅持雙贏多贏共贏的理念,通過行政公益訴訟推動野生動物保護領域依法行政

《決定》第六條明確要求,各級政府及其有關部門應當健全執法管理體制,明確執法責任主體,落實執法管理責任,加強協調配合,加大監督檢查和責任追究力度,嚴格查處違反本《決定》和有關法律法規的行為;對違法經營場所和違法經營者,依法予以取締或者查封、關閉。本次發佈的案例中包括3件行政公益訴訟案件,體現了行政公益訴訟在野生動物司法保護中由點及面、促進行政機關依法監管、實現社會共治的制度優勢。

一是加強對野生動物保護全流程各個環節行政監管的監督。野生動物保護執法是一項複雜、系統的工作,涉及自然資源、林業草原、農業農村、市場監管、森林公安等多個部門,不同部門針對不同領域、不同環節的野生動物保護問題各司其職。實踐中侵害野生動物的行為往往牽涉不同領域、跨越不同環節,對此需要各部門協作配合、共同發力。要根據野生動物全流程保護的要求和行政執法部門分管環節的特點,明確野生動物保護所涉各環節的行政監管主體、不同監管主體的職責邊界。如在四川省綿陽市涪城區檢察院督促規範快遞收寄驗視行政公益訴訟案中,快遞企業執行收件驗視制度監管不到位,致使違法行為人通過快遞運輸、買賣珍貴瀕危野生動物得逞,破壞了野生動物資源和生物多樣性,檢察機關在追究行為人刑事責任的同時,發出行政公益訴訟訴前檢察建議。又如在江西省鷹潭市檢察院督促整治野生動物非法收購和運輸行政公益訴訟案中,野生動物保護組織志願者向中國江西網反映有違法行為人在鷹潭火車站非法轉運重點保護野生動物,鷹潭市檢察院迅速會同鷹潭市森林公安局、鷹潭市溼地和野生動植物保護管理站現場查獲饒某某無證非法運輸“三有”野生動物棘胸蛙774只;邱某某持過期無效證件,非法運輸“三有”野生動物黃麂2只、野豬1只。饒某某、邱某某的行為違反了法律規定,應當依法進行行政處罰,鷹潭市檢察院向鷹潭市林業局發出檢察建議,要求切實採取有效措施,對通過鷹潭火車站轉運野生動物的行為依法查處。

二是加強對多發野生動物保護問題重點場所的行政監管的監督。野生動物保護問題往往集中於野生動物被人為聚集的一些場所,如農貿市場、餐館飯店,也包括人工繁育、飼養野生動物相關場所。要重點關注這些場所,既要關注對侵害野生動物的違法行為作出的行政處罰類行為,也要關注對法律允許的合法利用野生動物進行審批的行政許可類行為,如對允許保留的人工繁育、飼養野生動物相關場所和經營活動,要依法督促行政機關嚴格審批。如在江蘇省揚中市檢察院督促整治野生動物非法交易行政公益訴訟案中,檢察機關發現揚中市博聯農貿市場內的周某某水產經營戶、姚某某水產行公開出售巴西龜、野生菜花蛇以及青蛇等野生動物,且上述商家不能提供合法來源證明及相應的野生動物經營許可證明。揚中市檢察院經調查確認揚中市市場監督管理局對揚中市轄區內農貿市場長期違法銷售野生動物現象怠於履行監管職責,向揚中市市場監督管理局發出訴前檢察建議書,督促該局積極依法履行法定職責,對相關野生動物經營戶的違法行為及時予以查處,切實保護野生動物資源。

三是加強磋商協作。檢察機關針對履職中發現的行政監管漏洞或者執法不到位、不嚴格等問題,要主動與行政機關磋商溝通,有針對性地提出檢察建議,尤其針對現階段野生動物保護法律法規中尚未作出具體規定或對規定的理解不同,以及部門間職責模糊交叉對具體案件的認定有重大分歧時,要儘量通過行政公益訴訟立案後磋商程序和訴前圓桌會議等形式,凝聚野生動物保護的共識與合力,妥善化解分歧,促成當地多部門聯合開展野生動物保護專項整治,促進有關問題一攬子解決。在案件辦結後,要及時總結辦案中發現的問題,通過向地方黨委政府、人大政協報告情況,爭取支持,促進野生動物保護的法治化、規範化、制度化。如江西省鷹潭市林業局收到檢察建議後,在全市林業系統內開展了溼地候鳥和野生動植物資源保護專項整治行動。四川省綿陽市檢察機關以辦案為契機,與市公安局、市林業局聯合會籤《關於加強網絡監管保護珍貴瀕危野生動物的實施意見(試行)》,並促進市郵政管理局與市森林公安局聯合出臺《關於加強野生動物寄遞管理工作的通告》,完善制度機制,形成打擊合力。

三、探索恢復公益的民事司法規律,通過民事公益訴訟提升野生動物司法保護效果

民事公益訴訟直接針對侵害野生動物、破壞生態環境的違法行為人,實踐中往往以附帶形式出現,本次發佈的案例中包括3件刑事附帶民事公益訴訟案件,相關公益訴訟案件線索均來自刑事案件,涉及的刑事罪名包括非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪,非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物製品罪等。從野生動物的保護機制上看,行政處罰、刑事處罰佔據了大多數,2012年民事訴訟法修改後確立公益訴訟制度才為民事責任的追究提供了依據,而直到檢察公益訴訟制度開始試點之後,野生動物保護領域的民事公益訴訟尤其是附帶民事公益訴訟才出現並發展。要充分發揮民事公益訴訟的特殊優勢,提升野生動物保護效果。

一要堅持實際賠償原則。自然資源與生態環境緊密相關,野生動物與其棲息的環境形成相對固定的生態關係,這種動態平衡關係維繫著棲息地的生態平衡。侵害野生動物的行為主要導致兩大方面的危害:一是直接導致野生動物個體本身的滅失,使得動物資源量減少,種群數量下降;二是這些動物個體的滅失,將不同程度地打破區域生態系統的平衡,損害生態環境的質量,降低生態系統的服務功能。由此可見,野生動物保護既涉及野生動物資源保護,也涉及野生動物所在區域的生態環境安全,野生動物保護法第二章明確規定了“野生動物及其棲息地保護”。涉野生動物違法行為造成的生態破壞難以僅用金錢價值估量,檢察機關要通過諮詢專家意見、鑑定、評估等方式,盡最大努力對違法行為造成的生態損害進行舉證,提出替代性修復等訴訟請求,保障辦案效果。如在湖南省湘陰縣檢察院訴胡某某等人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物小天鵝刑事附帶民事公益訴訟案中,檢察機關聘請全國知名野生動物專家作為專家輔助人出庭,就獵殺小天鵝對環境的破壞程度、生態損害及修復方式、費用等方面發表專家意見。最終,法院在判令違法行為人賠償國家野生動物資源損失的同時,還判令違法行為人採取替代性方式修復生態環境。

二要合理確定賠償數額。由於個案情況不同,在具體辦案中,對賠償數額的確定可以有不同方式。一種方法是由專家對野生動物的價值進行估算。如在江蘇省常州市金壇區檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及製品刑事附帶民事公益訴訟案中,馬來穿山甲是重要的自然資源,有極其重要的生態價值、經濟價值、科學研究價值、遺傳資源價值和觀賞價值等。專家根據當前對馬來穿山甲資源價值的瞭解,以及資源補償實際可操作性,對馬來穿山甲的資源價值進行了評估,直接經濟價值+生態價值=1頭穿山甲一生創造的資源價值為51萬元。

附:51萬元具體計算方式:

(一)直接經濟價值

➤ 1.成年個體價值V1

每頭1萬元(市場價格);

➤ 2.成年雌獸再生價值V2

每頭10萬元(計算依據:穿山甲最長能活20多年,保守估計雌獸平均壽命15年,生產年限10年左右,每年產1胎,每胎1仔,10年共產10胎10仔,按目前每頭1萬元計算,共10萬元)。

(二)生態價值

➤ 1.每個個體保護森林免遭白蟻危害價值V3

45萬元(計算依據:1頭穿山甲每年能保護250畝森林免遭白蟻危害,如果用人工實現這項工作,需要支付1人人工費及材料費每年3萬元,穿山甲平均壽命按15年計算);

➤ 2.1頭穿山甲一生能創造的資源價值V

V=V1+1/2×V2+V3(性別比按1:1計算)

=1+1/2×10+45

=51(萬元)

更多的資源價值並沒有包括在內,如果再加上其他資源價值,會遠超51萬元。

另一種是根據原國家林業局出臺的《野生動物及其製品價值評估方法》(以下簡稱《方法》)規定直接核算野生動物整體價值,即:國家一級保護野生動物,按照所列野生動物基準價值的十倍核算;國家二級保護野生動物,按照所列野生動物基準價值的五倍核算;地方重點保護的野生動物和有重要生態、科學、社會價值的野生動物,按照所列野生動物基準價值核算。同樣是在江蘇省常州市金壇區檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及製品刑事附帶民事公益訴訟案中,綜合考慮穿山甲目前極度瀕危現狀,檢察機關確定依據《方法》及附件《陸生野生動物基準價值標準目錄》,採納專家意見中可按國家一級保護動物查處標準,向資源破壞者按每隻穿山甲8萬元的標準追償資源破壞補償費。

三要準確把握賠禮道歉作為訴訟請求在野生動物保護公益訴訟中的選擇適用。賠禮道歉是承擔民事責任的方式之一,根據民法總則規定可以單獨適用,亦可以與其他承擔民事責任的方式合併適用。檢察機關在確定野生動物保護公益訴訟的訴訟請求時,關鍵要圍繞受損野生動物資源和生態環境的恢復,不能一概將賠禮道歉作為訴訟請求,一般也不宜將賠禮道歉作為唯一的訴訟請求。在選擇賠禮道歉作為訴訟請求時,要看是否對社會公眾的生活環境尤其是周邊群眾的人居環境造成了實際影響。譬如:虐殺“國寶”大熊貓的行為引起公憤;捕殺市民公園的候鳥破壞了美麗的風景等。如果確實造成了一定影響、引起了社會關注,賠禮道歉作為訴求提出並實現,才能取得預期的教育引導效果。

四、穩妥積極,協調推進,提升野生動物保護公益訴訟辦案質效

檢察機關辦理的野生動物保護公益訴訟案件主要分為兩大類,既包括對非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售野生動物等刑事案件提起附帶民事公益訴訟或者單獨提起民事公益訴訟,也包括對野生動物保護行政執法中的怠於履職或者監管漏洞提出督促履職、加強監管等方面的檢察建議。

前者,要做好與刑事檢察的配合。刑事檢察在野生動物司法保護中發揮核心作用,這既是刑法作為其他部門法的保障法的法理所決定的,也是我國野生動物司法保護現狀所決定的,刑事處理率高而民事賠償或行政處罰的佔比低。因此,刑事檢察不僅為野生動物保護公益訴訟提供了豐富的線索來源,也在調查取證、事實認定等方面提供了支撐。刑事附帶民事公益訴訟案件線索均來自刑事案件,涉及的刑事罪名包括非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪,非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物製品罪等。這類犯罪行為,不僅破壞了野生動物資源,也對涉案野生動物所屬區域的生態安全造成了影響。檢察機關要注重刑事檢察與公益訴訟檢察職能相銜接,在依法追究行為人刑事責任的同時,一併追究其損害公益的民事責任,提出賠償損失、以替代性方式修復生態環境等訴訟請求。如此,刑事證據為公益訴訟中查明相關事實、確定賠償金額等提供了重要依據,既有利於節約司法資源,提高司法效率,也增加了違法犯罪的成本並有效轉化為生態修復資金。正如《決定》第一條所明確規定的,凡野生動物保護法和其他有關法律禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的,必須嚴格禁止。對違反前款規定的行為,在現行法律規定基礎上加重處罰。檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟,也體現了加重處罰的司法導向。如在江蘇省常州市金壇區檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及製品刑事附帶民事公益訴訟案中,21名被告繳納的88萬資源補償費被納入區財政非稅專戶管理,用於生態環境修復。

後者,要做好與行政檢察的配合。行政檢察部門針對行政訴訟監督、行政非訴執行監督中發現的野生動物保護問題,可以向公益訴訟檢察部門移送線索,並加強對野生動物保護領域依法行政的督促。當前在具體辦案中,行政檢察部門要對不允許保留人工繁育、飼養野生動物的經營場所,依法支持有關行政機關實施回收銷燬經營利用行政許可證等行政行為;要密切關注行政相對人的經濟補償及救濟,對於因關閉、查封野生動物馴養、經營場所,或者吊銷野生動物馴養、經營機構許可證引起的相關行政爭議,依託行政檢察與行政複議、司法調解等多元化矛盾化解機制,促使行政補償按照合法、適當、及時、便民原則開展,做好關閉相關野生動物經營場所的妥善處置和無害化處理。

五、加強對野生動物保護領域公益訴訟案件的跟進監督和普法宣傳,確保野生動物保護成果落實落地

野生動物保護公益訴訟的辦案效果,在案件辦理之中,更在案件辦理之外,要將保護效果實實在在地落實到大自然中、落實到社會公眾的心中。

一方面,要做好跟進監督,將保護效果落實到大自然中。野生動物資源和生態的修復需要一個過程,對於相關行政機關對被查扣野生動物開展的救助和處置、野生動物棲息地的生態恢復等,檢察機關要監督進展情況,確保行政機關回復的整改方案或法院的判決結果落到實處,才能取得保護野生動物的實效。如在湖南省湘陰縣檢察院訴胡某某等人非法獵殺珍貴、瀕危野生動物小天鵝刑事附帶民事公益訴訟案中,公益訴訟起訴人繼續跟進判決內容的執行,胡某某等人委託湘陰縣林業局代為履行,湘陰縣林業局制定《橫嶺湖省級自然保護區生態修復工程實施方案》,在橫嶺湖省級自然保護區的緩衝區設立人工促進修復區100畝管護三年,種植旱柳250株、水草100畝。經橫嶺湖省級自然保護區青山島管理站觀測,2018年底,橫嶺湖省級自然保護區小天鵝種群數量明顯增加,由案發前的300餘隻增加到4400餘隻。

另一方面,要做好普法宣傳,將保護效果落實到社會公眾的心中。辦案的過程也是普法的過程,檢察機關要把每一次野生動物保護的辦案和監督活動轉化為生動的普法實踐,警示和震懾涉野生動物違法行為,推動革除濫食野生動物陋習,努力提升公眾的公共衛生安全意識和生態環境資源保護意識,倡導共建人類與野生動物和諧共存的美好家園。要通過檢察長領辦、案發地開庭、申請專家證人出庭等多種形式提升人民群眾的野生動物保護意識,實現對生態環境和資源的有效司法保護。如浙江省龍泉市檢察院在辦案時,聯合法院以巡回法庭的形式將庭審地點設在案發地的鄉村振興講習所,同時邀請人大代表、政協委員、人民監督員、狩獵員、當地幹部和村民一同觀摩庭審,擴大案件辦理效果。江蘇省常州市金壇區檢察院在辦案中,邀請區人大代表、政協委員,區市場監督管理局、區餐飲協會相關人員以及媒體記者旁聽庭審,還以該案為原型,專題製作《拯救穿山甲,檢察在行動》微動漫廣泛宣傳,讓更多公眾瞭解穿山甲的生態價值和所處困境,參與到“森林衛士”的保護中。四川省綿陽市涪城區檢察院針對辦案中發現的部分未成年人野生動物保護意識不足的問題,指定公益訴訟檢察部門、未成年人檢察部門聯合市林業局、西南科技大學開展保護野生動物法治宣講會,並通過“憲法法律進高校”“送法進校園”等形式在全市各大、中、小學進行了野生動物保護專題宣傳教育,幫助未成年人樹立良好的生態文明法治意識。(《人民檢察》2020年第8期)


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