原标题：最高法判例：对涉及农村集体土地的行政行为不服，申请复议或提起诉讼的适格主体
转自：鲁法行谈 特别提示：凡本号注明“来源”或“转自”的作品均转载自媒体，版权归原作者及原出处所有。所分享内容为作者个人观点，仅供读者学习参考，不代表本号观点。如有异议，请联系删除。
☑ 裁判要点
对涉及农村集体土地的行政行为不服，具有适格行政复议申请人主体资格的组织和个人主要有：一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；二是在集体经济组织不起诉的情形下，也可以是过半数的集体经济组织成员；三是土地使用权人或者实际使用人。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再55号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）谭金明。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘立新。
再审申请人谭金明、刘立新因诉湖南省人民政府征收土地行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法立行终字第78号行政裁定，向本院申请再审。本院作出（2017）最高法行申2810号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
谭金明、刘立新向湖南省长沙市中级人民法院起诉称，其因不服湖南省人民政府于1998年12月28日下达的[1998]政土字第879号《国家建设征用土地审批单》，向湖南省人民政府申请行政复议，湖南省人民政府作出湘府复终字[2005]第5号《行政复议案件终止审理通知书》（以下简称5号终止审理通知），终止了对其复议的审理。其对此不服，提起行政诉讼，请求撤销5号终止审理通知，判令湖南省人民政府对土地征收申请行政复议一案重新审理。
湖南省长沙市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，土地征收审批是市、县人民政府实施土地征收的前置条件，并非对行政相对人作出的具体行政行为，对行政相对人产生实体上权利义务影响的是征收土地所在地的市、县人民政府组织实施的拆迁、安置、补偿等具体行政行为，故对土地征收审批行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，因本案起诉人向湖南省人民政府申请复议的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，故起诉人不服湖南省人民政府的复议行为而提起的诉讼人民法院亦不能受理。因此，作出（2015）长中立行初字第00217号行政裁定，对谭金明、刘立新的起诉不予立案。谭金明、刘立新不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院二审认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，在土地征收过程中，对行政相对人产生实体权利义务影响的是征收土地所在地的相关行政机关组织实施的拆迁、安置、补偿等具体行政行为，省政府的行政审批行为对当事人的权利义务并不产生直接影响。对土地征收审批行为以及相关行政复议行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。裁定驳回上诉，维持一审裁定。
谭金明、刘立新申请再审称，一、二审裁定认定事实存在错误，适用法律不当。请求撤销一、二审裁定，对政府违法征收土地的具体行政行为依法立案进行审理。主要理由如下：1.从1998年作出的（1998）政国土字第879号征地批文到2005年5月实施征收土地，这是一个完整的征收土地的具体行政行为，不应当把这一整个征收土地的过程割裂开来，事实上没有1998年征收土地批文就不会有2005年5月的征收土地行为。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项规定，对征收、征用决定不服的可以提起诉讼，征收土地批文其实就是一种征收土地决定，应当属于人民法院受案范围。3.咸嘉村一组村民是对长沙市人民政府2005年5月23日发布的[2005]第27号《长沙市人民政府征用土地方案公告》违法征收土地的具体行政行为不服，向湖南省人民政府法制办申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，在对长沙市人民政府违法征收土地的具体行政行为申请行政复议的同时，可以对其所依据的1998年土地征收审批文件进行审查。再审申请人请求撤销违法征收土地的行政行为，但是湖南省人民政府法制办只对1998年征地批文进行行政复议。不能因此就否定其对违法征收土地的行政行为不服的事实。4.1998年征地批文对再审申请人产生了实体上权利义务关系，就是这一征地批文才导致再审申请人集体土地被征收的。不管是对征收土地审批不服，还是对2005年违法征收土地的行政行为不服，都属于人民法院的受案范围，应当立案。5.再审申请人多年来请求上级人民法院督促依法立案。
经再审查明，谭金明等长沙市岳麓区咸嘉湖街道咸嘉村一组村民向湖南省人民政府提出行政复议申请，认为征用其土地所依据的（1998）政国土字第879号批文已经失效。请求撤销（2005）第27号《长沙市人民政府征用土地方案公告》，维护其合法权益。湖南省人民政府受理后作出5号终止审理通知，内容为：“你们不服省人民政府于1998年12月28日下达的（1998）政国土字第879号《国家建设征用土地审批单》向本府申请行政复议一案，在审理中，本府发现该具体行政行为涉及的土地属于咸嘉村农民集体所有，因而你们不具备申请行政复议的主体资格，根据国务院法制办公室国法函[2002]3号复函的有关规定，本府决定终止对本案的审理。”
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当予以受理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》有关适格行政诉讼原告主体资格的规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，具有适格行政复议申请人主体资格的组织和个人主要有：一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；二是在集体经济组织不起诉的情形下，也可以是过半数的集体经济组织成员；三是土地使用权人或者实际使用人。本案中，谭金明等村民属于土地使用权人或者实际使用人，认为长沙市人民政府征用其所在村的集体土地，侵犯其土地使用权，向湖南省人民政府提出行政复议申请，应当具有行政复议申请人主体资格。
《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。第三十条第二款规定，根据省、自治区、直辖市人民政府征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。根据上述规定，行政复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回申请的行政复议决定，只是对复议申请是否应当受理而作出的决定，应不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决，公民、法人或者其他组织对此不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，879号审批单是湖南省人民政府作出的征地批复，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的征收土地决定性质的行政行为，但是，被诉5号终止审理通知实质是以不具备申请行政复议的主体资格为由，从程序上驳回谭金明等人行政复议申请的决定，并没有对879号审批单的合法性进行实体审查，故不属于法律规定的最终裁决。再审申请人对此不服，可以依法提起行政诉讼。
综上，第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第二项的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2015）湘高法立行终字第78号行政裁定和湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中立行初字第00217号行政裁定；
二、指令湖南省长沙市中级人民法院受理本案。
审判长 龚 斌
审判员 钱小红
审判员 熊俊勇
二〇一八年九月二十九日
法官助理 李竺娉
书记员 陈 钿
