【裁判要点】
鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府提供的强制拆除的依据是：鹿国土资执责停﹝2015﹞984号《责令停止违法行为通知书》、《责令拆除违法建筑物通知书》、鹿国土资执责停﹝2015﹞961号《责令停止违法行为通知书》及鹿国土资罚字﹝2015﹞961号《土地违法案件行政处罚决定书》，可见鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府强制拆除的主要依据是认为李亚芳违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，违法占地进行建设。但是该法第八十三条又规定，进行强制执行系由作出处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行，而没有规定行政机关享有自行强制拆除的权力。故对于违反《中华人民共和国土地管理法》形成的违法占地及对地上建筑物的拆除，鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府的强制拆除的行为没有法律依据。2、鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府若认为李亚芳占地建房行为不但系违法占地同时也违反《中华人民共和国城乡规划法》系违法建筑，则应当出具城乡规划部门对违法建筑的认定及处罚决定等，同时即使对违法建筑的拆除，也应按照《中华人民共和国行政强制法》的强制拆除程序进行实施，当事人对处罚认定或限期拆除决定不服的，还享有行政复议及行政诉讼等权利。以上，鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府并不能提供足够证据证明其主张符合上述规定。综上，鉴于涉案的建筑已被拆除，该拆除行为系事实行为无可撤销内容，故一审法院依法判决确认鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府的强拆行为违法的处理正确，本院予以支持。
【基本案情】
上诉人(一审原告)李亚芳，女，汉族，1977年11月5日出生，住郑州市中原区。
委托代理人车晴，北京市京师律师事务所律师。
委托代理人顾乾，北京市京师律师事务所实习律师。
上诉人(一审被告)鹿邑县人民政府。住所地：鹿邑县紫气大道中段。
法定代表人李刚，县长。
委托代理人周东阳，鹿邑县人民政府工作人员。
委托代理人陈文哲，河南真源律师事务所律师。
上诉人(一审被告)鹿邑县试量镇人民政府。住所地：鹿邑县试量镇政府路1号。
法定代表人卢长青，镇长。
委托代理人王鹤连，河南梓晅律师事务所律师。
李亚芳诉鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府强制拆除房屋一案，上诉人李亚芳、鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府均不服周口市中级人民法院（2018）豫16行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
周口市中级人民法院一审查明：李亚芳所建用于承办幼儿园的楼房及其他附属建筑物位于鹿邑县试量镇光明路西头路南，用地面积4467平方米，试量镇土地利用总体规划图（2010-2020）显示该地规划用途为林地。2014年12月31日李亚芳以建设试量镇实验幼儿园的名义租赁上述土地，租赁协议中写明该地系废旧坑塘地。2015年10月份李亚芳在该地上进行建设。2015年12月25日鹿邑县国土资源局以李亚芳未经依法批准，占用4467平方米林地建幼儿园的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条条第一款为由向李亚芳发出鹿国土资执责停﹝2015﹞984号《责令停止违法行为通知书》，责令李亚芳停止违法行为。同日，鹿邑县国土资源局试量国土资源所向李亚芳作出《责令拆除违法建筑物通知书》。2015年12月28日鹿邑县国土资源局再次向李亚芳发出鹿国土资执责停﹝2015﹞961号《责令停止违法行为通知书》。2015年12月31日鹿邑县国土资源局对李亚芳作出鹿国土资罚字﹝2015﹞961号《土地违法案件行政处罚决定书》，并于当日向李亚芳送达，决定对李亚芳作出如下处罚：1、责令李亚芳自接到处罚决定之日起15日内将非法占用的土地退还给村民组；2、限李亚芳自接到处罚决定之日起15日内将非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复种植条件；3、处以每平方米3元的罚款，共计人民币13401元。2016年1月15日鹿邑县国土资源局向李亚芳发出书面催告书，催告李亚芳履行上述处罚决定。2016年1月27日李亚芳向鹿邑县国土资源局交纳了13401元的处罚款，但李亚芳一直未履行拆除建筑物的义务。2017年12月18日和28日，鹿邑县试量镇人民政府组织人员拆除了李亚芳所建幼儿园主楼之外的门岗、办公室、厕所等附属设施。2017年12月31日鹿邑县人民政府作出强拆告字﹝2017﹞015号《行政强制拆除公告》，并在李亚芳所建幼儿园处张贴；公告主要内容为：“限你自本公告发出之日起3日内自行拆除位于试量镇文化路行政村的违法建筑物、构筑物和其他设施。如你在规定期限内不履行自行拆除义务，本机关将依法强制拆除。”2018年1月3日鹿邑县人民政府组织鹿邑县试量镇人民政府、土地、规划等部门将李亚芳所建幼儿园主楼进行了强制拆除。拆除时没有对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正。2018年7月4日李亚芳以鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府、鹿邑县国土资源局、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县住房和城乡建设局为被告提起行政诉讼，请求确认五被告的强拆行为违法。周口市中级人民法院认为李亚芳所列的鹿邑县国土资源局、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县住房和城乡建设局三被告不是适格被告，另行裁定驳回。
【一审判决】
周口市中级人民法院一审认为：一、关于李亚芳是否超过起诉期限的问题。被诉行政行为系事实行为。对该行为的起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉的多次强拆的事实行政行为最早发生在2017年12月18日，即使从最早发生的行为算起，李亚芳在2018年7月4日提起本案诉讼，并没有超过上述司法解释规定的一年的起诉期限。二、关于如何认定多次强拆行为系谁作出，由谁承担法律责任问题。对于2017年12月18日和2017年12月28日李亚芳所建幼儿园除主楼之外的门岗、办公室、厕所等附属建筑物被拆除，鹿邑县试量镇人民政府承认由其组织人员拆除，并没有鹿邑县人民政府的授权和委托，李亚芳也没有证据证明这两次强拆被告鹿邑县人民政府进行了参与，所以这两次强拆应当认定为鹿邑县试量镇人民政府所组织实施。关于2018年1月3日开始的对李亚芳所建幼儿园主楼进行的拆除，拆除前被告鹿邑县人民政府作出了《行政强制拆除公告》，《公告》中明确“本机关将依法强制拆除”。此次拆除是在鹿邑县人民政府的组织下进行的，鹿邑县人民政府是这次强制拆除的实施主体，拆除也是以其名义进行，具体参与的试量镇人民政府、鹿邑县住房和城乡建设局、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县国土资源局等多家单位是在鹿邑县人民政府的组织领导下参与的，该行为的法律后果应当由组织者即鹿邑县人民政府承担，李亚芳无须起诉具体参与的各职能部门和下级政府组织。况且，在各种强拆实践中具体参与部门人员繁杂，有多家单位甚至包括城管、公安的参与，有时根本无法具体查清到底有几家单位参与，当事人无须对这些具体参与拆除的单位都一一起诉，而只需起诉实施主体即组织者即可，这样也更有利于事后法律责任的承担。三、关于强制拆除行为是否违法问题。从鹿邑县人民政府和鹿邑县试量镇人民政府提供的证据来看，其强制拆除的依据就是鹿邑县国土资源局对李亚芳因违法占地行为作出的限期拆除的行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”而《中华人民共和国土地管理法》及其他相关法律并没有规定，行政机关对于依据该法作出的限期拆除的行政处罚享有强制拆除的权力。所以本案中鹿邑县人民政府和鹿邑县试量镇人民政府均不具有强制拆除李亚芳所建建筑物的法定职权。只有在《中华人民共和国城乡规划法》中，县级以上人民政府或者乡级人民政府有权组织对因违反城乡规划法而作出的限期拆除行政处罚的强制执行的权力，但是本案中并没有证据证明有关城乡规划部门对李亚芳进行了处罚。所以可以认定鹿邑县人民政府和鹿邑县试量镇人民政府强制拆除的行为系超越职权的行为。并且鹿邑县人民政府和鹿邑县试量镇人民政府在具体实施拆除时，没有作出强制执行决定，没有告知被拆除人陈述、申辩的权利，拆除时也没有通知被拆除人到场，没有对建筑物内的物品制作物品清单，进行登记保全或者公证，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，该强拆行为程序也是违法的。因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认鹿邑县人民政府和鹿邑县试量镇人民政府的强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，周口市中级人民法院作出（2018）豫16行初126号行政判决：1.确认鹿邑县人民政府于2018年1月3日组织实施的对李亚芳所建幼儿园建筑主楼进行强制拆除的行为违法；2.确认鹿邑县试量镇人民政府于2017年12月18日和2017年12月28日组织实施的对李亚芳所建幼儿园除主楼之外的门岗、办公室、厕所等附属建筑物进行强制拆除的行为违法。
李亚芳不服一审判决，向本院上诉并对鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府答辩称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。其为经依法批准成立的民办幼儿园的实际负责人，在前期过程中向其发出的《责令停止违法行为通知书》、《责令拆除违法建筑物通知书》、《土地违法案件行政处罚决定书》、《行政强制拆除公告》等文书送达程序严重违法，一审法院据此认定其所建房屋为违法建筑有误。幼儿园占地为有条件建设区，并非林地，不属于违法占地和建筑。即使确实违反了相关法律规定，也需要由法院来强制执行。请求撤销一审判决并依法改判。
鹿邑县人民政府不服一审判决，向本院上诉并对李亚芳答辩称，1.李亚芳不具备合法的诉讼主体资格，应该直接驳回起诉。李亚芳未经相关审批违法占地、建房和办学，强拆行为未侵害其合法权益，因此其不具备合法的原告主体资格。2.其享有拆除违建的法定职权，不存在超越职权的问题。其依据行政强制法等规定，当然享有拆除违建的法定职权。3.强拆行为程序合法，充分告知了李亚芳各种权利。一审认定的未作出强制执行决定书、拆除时未通知被拆除人到场、制作物品清单等不是行政强制执行的法定程序，一审据此认定强拆程序违法没有法律依据。4.本次强拆是遵守国土资源部和省国土资源厅要求开展的执法工作。请求撤销一审判决并依法改判。
鹿邑县试量镇人民政府不服一审判决，向本院上诉并对李亚芳答辩称，1.李亚芳不具备合法的诉讼主体资格，强拆行为没有侵犯李亚芳的合法权益。2.案件已经超过法定起诉期限。被诉行政行为在2017年12月18日作出，已经超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。3.一审认定其超越职权有误，根据城乡规划法六十五条规定，其有权制止和拆除违建。4.一审认定其未告知李亚芳陈述申辩权属程序违法有误。由于乡镇采取村镇和土地管理合一办公，其职能部门国土资源管理部门对李亚芳陈述申辩权的告知应视为其已告知。5.一审认定拆除时程序违法不能成立。其在拆除时，通知了李亚芳及其家人到场，拆除前将建筑物内的物品搬出并加盖塑料布，且行政强制法并未要求进行登记保全或公证。6.本次强拆是配合鹿邑县人民政府按照国土资源部和省国土资源厅要求开展的执法工作。请求依法纠正一审判决。
【二审判决】
本院二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，（一）关于李亚芳起诉是否超过起诉期限的问题。本院认可一审评判，不再赘述。（二）关于强拆行为主体认定的问题。1、2017年12月18日和2017年12月28日李亚芳所建幼儿园除主楼之外的门岗、办公室、厕所等附属建筑物被拆除，鹿邑县试量镇人民政府承认由其自行组织人员拆除，李亚芳也没有证据证明这两次强拆鹿邑县人民政府进行了组织实施，所以这两次强拆应当认定为鹿邑县试量镇人民政府所组织实施。2、2018年1月3日对李亚芳所建幼儿园主楼进行的拆除，拆除前鹿邑县人民政府作出了《行政强制拆除公告》，《公告》中明确“本机关将依法强制拆除”。此次拆除是在鹿邑县人民政府的组织下，有政府其他部门参与实施。一审法院认定只需起诉组织实施主体即鹿邑县人民政府并认为也更有利于事后法律责任的承担。以上，一审法院对几次强制拆除行为的认定符合实际和法律规定，本院予以认可。（三）关于强制拆除行为是否违法问题。1、鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府提供的强制拆除的依据是：鹿国土资执责停﹝2015﹞984号《责令停止违法行为通知书》、《责令拆除违法建筑物通知书》、鹿国土资执责停﹝2015﹞961号《责令停止违法行为通知书》及鹿国土资罚字﹝2015﹞961号《土地违法案件行政处罚决定书》，可见鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府强制拆除的主要依据是认为李亚芳违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，违法占地进行建设。但是该法第八十三条又规定，进行强制执行系由作出处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行，而没有规定行政机关享有自行强制拆除的权力。故对于违反《中华人民共和国土地管理法》形成的违法占地及对地上建筑物的拆除，鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府的强制拆除的行为没有法律依据。2、鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府若认为李亚芳占地建房行为不但系违法占地同时也违反《中华人民共和国城乡规划法》系违法建筑，则应当出具城乡规划部门对违法建筑的认定及处罚决定等，同时即使对违法建筑的拆除，也应按照《中华人民共和国行政强制法》的强制拆除程序进行实施，当事人对处罚认定或限期拆除决定不服的，还享有行政复议及行政诉讼等权利。以上，鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府并不能提供足够证据证明其主张符合上述规定。综上，鉴于涉案的建筑已被拆除，该拆除行为系事实行为无可撤销内容，故一审法院依法判决确认鹿邑县人民政府及鹿邑县试量镇人民政府的强拆行为违法的处理正确，本院予以支持。各
上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费150元，由上诉人李亚芳、鹿邑县人民政府、鹿邑县试量镇人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
合议庭成员：别志定 肖海生 苗春燕
二审案号：（2019）豫行终117号
二〇一九年六月十七日
法官助理王红媛
书记员董凯莉
