繼3月27日中央政治局會議首次提及“發行特別國債”之後，4月17日召開的中央政治局會議進一步指出將“發行抗疫特別國債”，明確了其抗疫屬性。一旦落地，這將是在1998年發行2700億元、2007年發行1.55萬億元特別國債之後，中國發行的第三次特別國債。
與一般國債不同，特別國債是為特定目的發行的、具有明確用途的國債。中央財經大學教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對時代週報記者分析，此次特別國債將大概率用於與疫情相關的項目，比如加強公共衛生體系的建設，國家的戰略物資儲備，對疫情比較嚴重的地區，例如湖北省、武漢市的相關項目給予相應的支持等。
當前，官方尚未披露此次特別國債的發行規模。溫來成保守估計，發行規模將在上萬億元。而一些市場機構則預測，規模會達到2萬億—4萬億元，相當於GDP的2.0%—4.0%。
重點用於“抗疫”
我國曆史上共發行過兩次特別國債，第一次是在1998年，為了補充國有獨資商業銀行資本金，發行了2700億元長期特別國債。第二次是在2007年，為了抑制貨幣流動性過剩的問題，財政部發行了1.55萬億元特別國債，作為新成立的國家外匯投資公司的資本金。
“從前兩次發行情況來看，特別國債是在特定時期發行的、具有特定目的的中央政府債券。”溫來成表示，新冠肺炎疫情對我國的經濟社會發展造成了較嚴重的衝擊，發行特別國債有利於實現經濟社會發展的目標。
受疫情影響，財政收支平衡壓力持續增大。4月20日財政部發布的數據顯示，今年1—3月累計，全國一般公共預算收入同比下降14.3%，一般公共預算支出同比下降5.7%。其中，衛生健康支出4976億元，同比增長4.8%；各級財政安排疫情防控資金1452億元。
“發行特別國債是一件迫不得已的事情，是把現在的財政壓力往後轉移，並不是借了債就不用還。”中國人民大學教授、財政金融學院副院長趙錫軍對時代週報記者表示。
需要指出的是，特別國債一般納入中央政府性基金預算，不列入財政赤字。由於財政基金預算的編制原則是“以收定支，收支平衡”，這也意味著特別國債有收益要求。
那麼，此次抗疫特別國債將投向哪些領域？多位專家學者均對時代週報記者表示，特別國債將用於與抗疫直接相關的領域。
趙錫軍舉例稱，在醫保承壓的情況下，特別國債可用於治療新冠肺炎疫情方面的支出；或用於前往湖北的各個醫療支援隊的開支；各地對抗疫物資的調配、採購等方面的費用，也可以通過特別國債的方式來籌集資金。
“目前中央層面對受疫情影響的困難群眾的補助、對中小微企業的支持力度都需要加強。”方正證券首席經濟學家、北京大學光華管理學院博士生導師顏色對時代週報記者分析，應該通過發行特別國債，加大對中小微企業和受疫情影響群眾的救助與紓困力度，這將對擴大內需、激發消費潛力產生積極作用。
中國社會科學院財經戰略研究院研究員汪德華則撰文稱，從已披露的歐美各國財政刺激方案可以看到，大量資金被安排用於給實體企業貸款，特別是中小微企業。例如美國2萬億美元的刺激法案中，約1萬億美元是用於不同類型受損企業發放貸款。
汪德華認為，可以採取增發特別國債的方式籌資，借鑑歐美國家做法，資金主要用於給受疫情影響產業和企業發放貸款，以緩解現金流壓力。
規模或超萬億元
顏色建議，發行特別國債3萬億元，其中1萬億元可用於支持消費、加強對弱勢群體紓困的力度。通過建立中國的食品券制度與對低收入群體發放有現金價值的消費券和現金政策為市場紓困、激發居民消費潛力，達到提振內需的效果。另外2萬億元可用於支援中小微企業。通過設立“中小企業穩定基金”，以央行再貸款的形式，委託商業銀行直接發放給中小微企業，財政承擔85%的風險，商業銀行承擔15%的風險。
不過，顏色也指出，特別國債的發行規模不妨大一些，從長遠來看，一兩萬億元的發行規模對中國這個體量巨大的經濟體來說差別不大。“不要刻意去控制規模，只要跟抗疫有關，只要有需要，從長遠看都可以發，但是要成熟一批、發行一批。”
顏色認為，特別國債的主要購買方應該是商業銀行。要估計市場的容量和承受度，從而確定發行的規模。另一方面，募集了錢以後，要編制詳細的使用方案，規範資金的使用。
針對特別國債的發行時機，溫來成表示，取決於中央對宏觀形勢的判斷與決策，以及當前市場上資金的供求關係。“要儘可能選擇利率較低的時候發行，這樣可以減輕政府還本付息的壓力。”
溫來成分析，今年新增地方政府專項債券的發行規模較大，預計在3萬億元以上，如特別國債和地方債同時密集發行，可能對市場上的資金供求關係產生較大的衝擊。此外，還要考慮公共資金需求和企業資金需求之間的平衡。“在社會資金量有限的情況下，政府發債籌集的資金較多，必然對企業籌集資金產生擠出效應。”
由於特別國債不計入赤字，發行流程相對較快，主要是財政部發起議案，全國人大常委會審議通過即可。全國人大常委會的召開時間通常為雙月的下旬，最近一次將於4月26—29日舉行。
華泰證券金融行業分析師沈娟團隊撰文指出，抗疫特別國債有望於4月26—29日召開的人大常委會會議審議，若獲通過則6月有望發行。不過，時代週報記者查閱4月底的全國人大常委會議程，並未發現有特別國債方面的內容。有知情專家告訴時代週報記者，特別國債大概率會在今年全國兩會期間上會審議。
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