来源 | 《审计观察》2017年第四期 ·大视野
作者单位均系河海大学企业管理学院 刘伟坤 杜栋
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》给出了我国未来五年内的经济社会发展路线,其中也对我国水利事业的发展做出了指导性要求。具体地说，国家“十三五”规划纲要中，推进农业现代化、构筑现代基础设施网络、推进新型城镇化建设和加快改善生态环境几个部分都涉及到我国未来五年水利事业的发展。
水利部《水利改革发展“十三五”规划》（注：以下简称水利“十三五”规划）也已发布。水利“十三五”规划的具体内容承接了国家“十三五”规划的相关内容，同时明确指出我国水利事业的发展薄弱点，尤其是指出在农田水利建设、防洪减灾薄弱环节建设、城乡水资源保障、水生态系统保护等方面尚有不足，明确我国水利改革发展应该着重在这几方面努力。
为了进一步认识和实施水利“十三五”规划，有必要首先对其进行评价和分析讨论。对规划编制成果质量进行科学的评价有助于发现消除规划编制中存在的隐患和不确定性，为规划的实施提供完善的指导方案和切实可靠的保障。那么，对规划编制成果质量评价应该包括哪些内容？如何对规划编制成果进行科学的评价?结合水利“十三五”规划编制成果，本文拟给出规划编制成果质量的评价方法。
目前，我国的规划编制轰轰烈烈，但是规划编制成果整体质量参差不齐，规划编制成果质量评价理论和方法研究还很不成熟。一般来说，规划编制成果主要体现内在有效性和外在有效性两个方面：一是内在有效性。它主要由基础事实、远景描述、目标政策、实施工具四项要素组成。即主要体现在规划要素的完整性和逻辑关系上。如果规划编制成果的本身能够很好地促进规划政策的表述，可称该规划编制成果具有良好的内在有效性；反之，则称其内在有效性不佳。二是外在有效性。即“垂直级”规划之间的承上启下及“平行级”规划的协调平衡。国内规划呈现层层编制的特点，上下层次规划之间的承接性对规划的顺利实施起至关重要的作用。同时“平行级”规划之间的协调配合也是规划有效实施的检验标准之一，这也就是为什么现在强调“多规合一”的缘由所在。因此，规划成果的不足之处可能体现在“垂直级”规划之间承接不畅和“平行级”规划之间协调性不足。
由于我国对于规划编制成果质量评价的研究资料较少，借鉴规划文本质量的评价理论，基于科学合理、简明可操作的原则，本文主要依照规划目标的合理性评价、规划数据的准确性和可靠性评价、规划成果表达和结构逻辑性评价、规划外在有效性评价四个方面，试着给出规划编制成果质量的评价体系（参见表1）。
下面按照上面提到的四个评价条目，对水利“十三五”规划编制成果质量进行定性评价。
---规划目标的合理性评价---
1）规划目标是否表述明确且日后可以衡量
水利“十三五”规划中，给出了几个方面的目标，分别为基本建成与经济社会发展要求相适应的防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系，水利基础设施网络进一步完善，水治理体系和水治理能力现代化建设取得重大进展，国家水安全保障综合能力显著增强等。规划对这几个方面的目标分别做了详细的阐述和说明。同时，专栏2以表格的形式详细给出了水利部需要在2016至2020年这五年内在各个指标方面需要完成的目标数（标准）。可见，水利“十三五”规划目标表述明确且日后可以衡量。
2）规划目标是否体现愿景且切合实际以及适应发展
水利“十三五”规划严格按照国家制定的社会经济发展路线的要求制定，力争为我国的经济发展提供坚强的支持。进一步看，上文提到的水利“十三五”规划中的专栏2，不仅给出了“十三五”期间需要完成的任务指标，另外也给出了“十二五”规划未完成的任务指标。可见，“十三五”规划中所制定的目标均是基于“十二五”期间我国水利事业发展的现状制定的，因此，规划目标是适应发展且切合实际的，并没有过，高的期望或过低的预计。
---规划数据的准确性和可靠性评价---
1）现状数据来源的准确性
在水利部水利改革发展“十三五”规划纲要中，开篇先回顾了“十二五”阶段我国水利事业的主要成就和发展现状，分析了“十三五”时期水利发展改革面临的形势，其中的数据资料来自于水利部内部各个机构详细的核算和统计，因此，从数据的来源来说是具有一定的准确性的。
2）预测数据本身是否可靠
从水利“十三五”规划对“十三五”时期水利改革发展所面临的形势分析来讲，这一部分的数据是根据上一个五年计划结束后，我国仍旧面临的严峻的水利改革形势得出的结果。以水污染情况的统计来说，规划中“2015年全国全年I~V类和劣V类水河长占评价河长的比例分别为4.8%、30.0%、26.6%、13.1%、7.8%和17.7%”的数据，同《2015年水利发展统计公报》中的“根据对全国17.2万公里河流水质评价结果，水质符合和优于Ⅲ类水的河长占总评价河长的62.1%”中的数据吻合，因此，水利部“十三五”规划中数据本身是具有一定的可靠性的。
---规划成果表达和结构逻辑性评价---
1）规划元素是否完备
水利“十三五”规划中，按照内容划分结构。第一部分是对基础事实的陈述；第二部分“水利发展改革的总体思路、目标和布局”是在做愿景陈述，其中也包含了指导思想、基本原则等政策性的内容；第三部分明确水利“十三五”规划重点任务，
2）规划是否表述清晰易懂
水利“十三五”规划中完整包含了基础事实、愿景陈述、目标政策、行动计划四个要素，并且以清晰的大标题着重标示。例如基础事实部分包含了“主要成就”和“发展形势”等。在大标题的基础上，规划用小标题的形式根据具体的方面对内容做了划分。以“全面推进节水型社会建设”为例，这一大标题下根据具体内容划分了四个小标题，分别是“落实最严格的水资源管理制度”“大力推进重点领域节水”“建立健全节水激励机制”和“培养公民节水洁水意识”，从管理制度、重点领域节水、激励、提高节水洁水意识四个方面对全面推进节水型社会建设这一内容做了分别阐述。采用这样的分节分段的方式会让规划的内容更加清晰易懂，也能够更好地指导今后的工作和监督规划的实施情况。
3）规划是否便于指引实施
一份好的规划在提出长期发展目标的同时，应该有近期的客观定量的目标，以及对实施长期目标所需要的行动和策略安排有所建议。以“提高城市防洪排涝和供水能力”一项为例，在规划中主要提出了三个重要的部分，分别是提高城市排水防涝和防洪能力、完善城市供水结构、加强城市应急和备用水资源建设，在这三个部分的具体阐述中，规划中用具体的数字来规定了需要完成的具体目标值。另外，在水利“十三五”规划中，在提出六项主要目标的基础上，根据不同地地域的不同情况又做出了不同的布局和指导，然后为保障目标的顺利实施，规划对五年中水利发展的主要任务做了详细的部署，最后还为具体的行动计划提供了保障措施，严格规定了不同部门的不同分工等。因此，水利“十三五”规划基本能够做到明确清晰地指导后续的规划实施。
---规划的外在有效性评价---
1）规划对上层规划要求的承接
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》是水利部水利改革发展“十三五”规划主要的上层规划，因此，在内容上水利部水利改革发展“十三五”规划也是严格按照国家对未来五年内的国民经济和社会发展要求的路线制定的。总体看来，水利部水利改革发展“十三五”规划对上层规划要求的承接性较好。
2）下层规划对该规划任务的承接
对于水利部水利改革发展“十三五”规划承接的下层次规划，最直接的就是各个省份、各个地区、各个流域的水利发展“十三五”规划。可见，水利“十三五”规划对下层规划具有指引性。
3）“平行级”规划的协调
水利规划的编制不仅仅是水利一个方面的事情，也受其他不同规划的制约和影响。在我国现有的规划编制体系下，水利规划内容应与其他规划如城镇体系规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等的内容相互协调配合。目前，我国水利事业发展相关规划的平行级文件主要有：《全国土地整治规划》《全国水土保持规划》《全国水资源保护“十三五”规划》及其他相关专项规划等。
我国虽然已在规划编制方面取得了不错的成绩，但是在规划编制成果质量评价方面的研究还不够深入，甚至缺乏对其主观认识和科学的方法论。本文提出了规划编制成果质量的评价体系，并结合水利“十三五”规划对其进行解读，希望能对今后的规划编制和其他规划编制成果质量评价起到示范推动作用。在水利部公布水利“十三五”规划后，各地域、各流域也相继公布它们的水利“十三五”规划。为了提高规划编制质量和促使规划有效实施，有必要对各自的规划编制成果进行科学评价。当然，其他规划编制成果也可开展评价工作。
最后，提出以下两点建议：一是组织好规划编制成果的质量评价工作。规划编制成果的质量评价工作可以由规划部门自评，也可以委托相关学术组织或咨询机构等进行第三方评价。同时，还应充分咨询和听取相关领域专家和规划专家的意见，通过广泛听取专家意见，修正和完善规划。二是保障好规划编制成果质量评价工作。对于规划编制成果质量的评价工作，各方面都应该给予全力支持。开展评价工作需要提供资金、人力、信息等方面资源的保障。各有关部门和有关人员应当对规划评价工作献言献策，确保得出客观全面的质量评价结果。