村干部贪腐是指村干部在乡村治理过程中违反国家法律、法规、方针和政策等, 滥用村庄公共权力, 损害广大村民的切身利益以谋取私利的一种行为表现。这里的村干部主要是指村委会和村党支部成员, 也包括驻村干部及外派管理人员。在当前的社会转型期, 由于乡村社会结构性的空间转换, 一些村庄的村干部贪腐现象越发明显。同时, 村干部贪腐因其“小”“微”等特点一度被遮蔽, 因而近些年来呈现出愈演愈烈的态势, 并以经济腐败、政治腐败和道德腐败为具体表现形式。因此, 村干部贪腐是国家治理现代化和农村城镇化发展进程中的绊脚石, 必须予以清理。从已有的研究成果来看, 学者们主要是从乡政村治格局、制度建设、结构性视野、权力制约和村民自治等视角来探讨这一社会问题。笔者在分析当前村干部贪腐特征表现的基础上, 试采用个体行为理论的视角深入分析村干部贪腐的生成逻辑, 并提出相应的治理对策。
▍一、当前社会转型期村干部贪腐的主要特征
(一) 村干部选举的可操作性
从村干部选举来看, 村干部贪腐主要表现在村委会换届选举中的拉票贿选。《中国青年报》社会调查中心通过问卷网对1819名来自农村的受访者进行的调查显示, 在农村受访者看来, 目前村干部腐败的4个最突出的问题是:拉票贿选、买官卖官 (44.8%) , 玩忽职守、徇私舞弊 (42.3%) , 吃拿卡要、收受财物 (41.6%) , 侵占农村集体资金、资产、资源 (40.4%) 。其中, 拉票贿选、买官卖官占首位。就当前来看, 部分村庄的村委会换届选举的实质是强势家族通过利益赠送或利益许诺、暴力胁迫、压低对方抬高自我、制造无效选举等非法手段谋求竞选胜利的过程。村委会换届中的民主选举, 已从农村基层民主的首要环节蜕化为村干部追逐权力的角斗场。一旦获得选举胜利, 这些村干部往往抱着“大捞一把”的心理, 为自身和本家族捞取非法利益。
(二) 贪腐主体的集中性
从贪腐主体来看, 违纪违法的村干部主要是在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计。在乡村治理中, 村党支部是党在农村的基层组织, 是党在农村全部工作和战斗力的基础, 是村级各种组织和各项工作的领导核心。村支书作为农村基层党组织的一把手, 决定着农村基层党组织的建设效果。村委会主任作为村民委员会组织的一把手, 直接关乎村民自治权力能否有效实现。在“两套班子一套人马”的村庄, 其重要性更为突出。村会计能够贪腐常常是得到了一把手的默许和支持。这样, 村支书、村委会主任和村会计位于村庄权力体系的核心, 往往利用他们掌控村庄公共权力和公共资源的便利性来“捆绑贪腐”, 从而实现以权谋私。
(三) 涉案金额的巨大化
从涉案金额来看, 村干部贪腐额度惊人。《人民日报》曾发文称少数村干部成了基层治理的“病原体”, 甚至成为触发集体上访、群体事件的火药桶。与高层官员主要体现为政治腐败不同, 村干部贪腐更多的是经济腐败, 一些村干部在集体资源处置、土地补偿和财务管理中大练“敛财术”。例如, 广东省中山市火炬开发区宫花村原书记郭仲强、宫花经济发展有限公司原经理张连合、原财务员马雪梅3人合谋, 涉嫌在14年时间里侵吞宫花村土地征用补偿款高达1.27亿元;浙江省永嘉县十余名村干部瓜分了价值18亿元的316套安置房, 是新中国成立以来村级官员集体贪污的第一大案。此外, 当前一些扶贫村也成为村干部贪腐的“重灾区”。总之, 这是农村治理结构和权力运作的病态表现。
(四) 贪腐时间的持久性
从贪腐时间来看, 村干部贪腐普遍经历了一个相对较长的过程。村干部从一开始的试探性贪腐演化为最后的习惯性贪腐, 这与其长期担任村干部紧密相关。村委会换届选举虽然3年一次, 但一些村委会主任能够连任几届甚至十几届。长此以往, 就为村干部家长制的形成提供了条件, 最终造成其贪污腐败行为的持续发生。
村干部贪腐不仅侵害了全体村民的切身利益, 一定程度上剥夺了广大村民的民主权利, 也浊化了乡村的社会风气, 挑战着乡村社会的道德底线。从长远来看, 村干部贪腐若得不到有效遏制, 将会不断瓦解党和国家的执政根基, 不利于乡村社会的公平正义和稳定发展。
▍二、村干部贪腐行为的生成逻辑分析
村干部贪腐行为是如何生成的呢?个体行为理论认为, 人的行为是由动机决定的, 动机是由需要支配的。所谓需要, 是各种刺激作用于人们的大脑所引起的个体缺乏某种东西的状态。动机是人们行为产生的直接原因, 它引起行为、维持行为并指引行为去满足某种需要。动机是由需要产生的。当人们产生某种需要而又未能满足时, 心理上产生一种内在的驱动力, 促使个体采取某种行动。就村干部贪腐而言, 一个村干部从品行良好到产生腐败堕落行为, 也经历了生发贪腐需要、萌生贪腐动机、实施贪腐行为、达成贪腐目标并产生新的贪腐需要的过程。
(一) 村干部的贪腐需要
内外刺激是村干部产生贪腐需要的必要条件。这里的刺激不仅有自身的, 也有他人的, 但各种刺激都与村干部的切身利益紧密相关, 因为追逐利益是村干部贪腐的原动力。就村干部的利益属性来看, 首先是寻求个人利益产生的贪腐需要。一方面, 村干部的薪酬水平普遍偏低。笔者曾走访多位村干部, 他们的月薪维持在1500元左右, 年收入约2万元, 且大多数村干部同时也是家庭的经济支柱。这样的收入水平维持自己的生活都很难, 更不用说满足全家人的基本生活开支。另一方面, 村干部缺乏健全的社会保障。现有乡镇的养老和医疗保障与过去相比是一大进步, 但与城市相比差距仍然很大。因此, 这种报酬和社会保障匮乏的状态往往成为村干部贪腐的内在利益刺激。其次是他人利益刺激。为家族成员和特定关系人谋利成为村干部产生贪腐需要的主要外在驱动。村干部赢得竞选胜利, 主要依靠的是由本家族成员和特定关系人构建的竞选联盟的支持。在乡村事务处理过程中, 低保户、危房改造补贴等指标成为村民争相获取的资源。作为联盟成员的亲人和特定关系人无论是否够格, 都更容易获得这些福利。因此, 村干部的贪腐需要往往生发于这种内外利益的双重驱动。
(二) 村干部的贪腐动机
村干部的贪腐动机是由贪腐需要支配的, 有贪腐需要的情况下才可能产生贪腐动机。但值得注意的是, 村干部的贪腐需要强调的是一种客观状态, 贪腐动机则是纯主观的。从个体人格系统来看, 村干部自身文化素质和治理水平都有待提高。笔者在成都市青白江区芦稿村的调研数据显示, 其村民议事会成员 (主要含村“两委”干部、村小组长) 40岁以下的仅有12.7%, 41—50岁的占28.6%, 51岁以上的占58.7%。高中以上学历的仅占17.4%, 初中和小学学历分别占57.2%和25.4%, 其人员结构呈现出明显的老龄化和低学历特征。与此同步的是部分村干部的法治意识淡薄、民主观念不强。个别村干部更是抱残守缺、因循守旧、专制蛮横。这些因素都强化了村干部的贪腐动机。从社会心理环境来看, 村干部所处的乡土社会是一个人情社会。费孝通认为, 在差序格局中, 社会关系是逐渐从一个一个人推出去的, 是私人联系的增加, 社会范围是一根根私人联系所构成的网络。出于对支持自己当选的竞选联盟的“回馈”, 再加上“面子心理”和人情关系的驱动, 在这张“权、情、利”错综交织的网络中, 村干部常常将贪腐需要转化为贪腐动机。
(三) 村干部的贪腐行为
村干部的贪腐动机是其发生贪腐行为的直接诱因。当这些村干部产生贪腐动机后会进行利弊权衡, 如果外部条件适宜, 则会伺机寻找、选择并接近目标。找到目标后, 就发生了贪腐行为。这里有几个关键点:首先, 村干部贪腐的外部条件是否适宜。村干部常常是一个寻求利益满足的理性经济人, 当他发现贪腐暴露后所受到的惩罚远远大于所获利益时, 贪腐动机就不容易演变为贪腐行为。相反, 如果贪腐被发现所付出的成本大大低于所获报酬时, 村干部往往敢于且乐于实施贪腐行为。其次, 村干部贪腐的时机是否成熟。贪腐动机转化为实际的贪腐行为离不开时机的选择。在当前社会转型期, 随着城镇化的发展和社会主义新农村的建设, 国家对农业、农村和农民的扶持力度逐年加大。对于这些已萌生贪腐动机的村干部来说, 村庄的土地承包转让费、农村合作医疗、国家支农惠农款项的落实等村庄公共事务几乎都成为他们唾手可得的绝好贪腐机会。据报道, 2013年全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人, 村党组织书记、村委会主任等农村基层组织人员占42.4%。可见, 村干部贪腐已成为农村社会腐败的“重灾区”。
(四) 村干部产生贪腐新需要
村干部从受内外刺激到产生贪腐需要, 从萌生贪腐动机到实施贪腐行为, 最终实现既定的贪腐目标, 是一次完整的贪腐行为生发过程。然而事实往往是, 村干部巨贪的背后是贪腐行为的不断循环往复。一些村干部从一开始心理上的担惊受怕到后来的肆无忌惮, 从最初的战战兢兢到最终的肆意妄为, 贪腐行为无一不经历了从量变到质变的过程, 直到成为阶下囚。究其原因, 一是与村干部晋升空间相对狭小而长期为官一村密切相关。晋升无望打击了一些村干部的工作积极性。“上面千条线、下面一根针”的繁重压力滋长了他们的工作惰性。“在村里窝了一辈子, 退休前捞两个也算是补偿”是这种心理的典型表现。二是乡村治理场域尚缺乏长效反腐机制。“刮风”式的执纪问责, 不仅会助长个别党员领导干部敷衍了事的不良心理, 还往往使各种违法乱纪行为在风声最紧时收敛, 风声过后便卷土重来, 甚至变本加厉。因此, 要从根本上杜绝村干部产生贪腐新需要, 必须构建村干部反腐长效机制。
▍三、村干部腐败的治理对策
(一) 健全薪酬保障机制, 使村干部“不需腐”
中央纪委监察部网站公开曝光的数字显示, 2016年1月至8月, 全国共处理扶贫领域不正之风和腐败突出问题325起, 其中约有218起案例是村干部涉腐, 占比达67%。这些村干部之所以掉进腐败的泥潭, 是因为其基础性利益匮乏激发了他们的腐败需要, 因此就需要健全村干部的薪酬保障机制以强化源头管控。一是可以建立起由“基础工资+岗位津贴+职龄津贴+绩效考核报酬+村集体经济提成”组成的报酬体系, 进一步对村干部的任职条件、岗位职责、选拔任用、教育培养、激励保障、考核奖惩等制度做出明确规定, 制定出台村干部队伍报酬稳定增长的长效机制, 从而让村干部能够全身心投入到处理村庄公共事务中来。二是完善村干部养老保险机制。在整体提升村干部待遇的基础上, 着力对任职年限较长的村常务干部适度提高工资报酬, 以提高其工作积极性。同时, 积极探索健全村干部养老保险补贴办法与机制, 填补村干部在待遇享受上的“真空”, 以解除其后顾之忧。这些措施既可以在一定程度上消除部分村干部的贪腐需要, 也可以有效防止任职年限长的村干部腐化堕落。
(二) 创新人才培养选拔机制, 使村干部“不想腐”
要彻底斩断村干部主观意识中萌发的贪腐念头, 必须大力提升村干部的文化素质和拒腐防变能力。一是加大对村干部的培养力度。打破由党校、有关院校等理论研究人员上课的常规模式, 通过上级领导亲自授课与实地观摩相结合的方式, 对村干部进行培训。二是加强先进经验的学习。积极推荐村干部到电大、党校、行政院校等组织的村干部培训班学习, 推荐优秀村干部参加精准扶贫专题示范培训班、农村实用人才培训班, 通过不断深造, 拓宽村干部的视野, 增强其带头致富的能力和信心。三是创新人才选拔制度, 重视农村干部选拔。每年定向从村干部队伍中招考公务员、事业单位工作人员, 以招考方式实现其身份的转变, 既让在职的村干部看到前途与希望, 又能吸引更多有能力的人才进入村委班子为群众办事。四是重视后备干部的培养。可以选择组织推荐、群众推荐、个人自荐等方式, 将具备村级后备干部基本条件的各类优秀人才吸收到村级后备干部队伍中来, 打造一批有拼劲、有能力和带头创业致富、带领群众创业致富的“双有双带型”年轻干部。这样不仅强化了村干部队伍的造血换血功能, 而且有效降低了因晋升无望而造成的村干部贪腐。
(三) 强化法治监督机制, 使村干部“不敢腐”
法规制度是带电的“高压线”。要想使村干部“不敢腐”, 一是建立健全工作制度。全面推行村级坐班制, 不在家中研究和答复涉及村务的问题。严格执行上下班考勤制、请销假制、去向告知制、村干部轮流值班制和村干部到岗举报制等制度, 通过以制度约束人员, 以考核决定奖惩, 使村干部真真正正在其位、谋其事。此外, 设立会议制度, 例如每星期召开一次例会, 每季度召开一次总结会。积极探索村干部集中办公制度, 提高其服务水平和办事效率, 从而使村干部做到为政清廉、秉公办事。二是增强村干部依法治村观念。“能人治村”与“依法治村”是两种截然不同的治村方式。前者是在权利不平等和权力不制衡的基础上, 村干部遵循一套道德制度体系来规范和约束村民行为, 以维持村庄社会秩序。后者则是村干部依据正式的、相对稳定的、制度化的社会规范来处理村庄事务。村干部与普通村民相比, 处于村级事务的权力核心, 要带头清正廉洁, 带头做人民公仆, 带头遵纪守法, 做到不倚仗职权为自己或亲属谋私利, 不贪图享受, 自觉提升拒腐防变能力。三是强化村民的民主监督力度。村干部贪腐折射出的是普通村民的沉默和纵容, 是其对自身民主监督权利的荒废和放弃。村委会是村民依法实行自我管理、自我教育和自我服务的组织。村民唯有切实做到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督, 必要时拿起法律武器, 才能真正维护自身合法利益, 有力抵制村干部的贪腐行为。
(四) 构建反腐长效机制, 使村干部“不易腐”
村干部贪腐的严重性和紧迫性决定着治理村干部腐败是一项长期性的系统工程。需要指出的是, 以往那种运动式反腐往往使部分村干部在重拳出击时有所收敛, 打击过后卷土重来。其最大弊端就是不仅助长这部分村干部的侥幸心理, 也难以获取治理村级腐败的实际效果。因此, 治理村干部腐败在坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针下, 必须注重整体设计、系统规划并着力构建反腐的长效机制。一是建立防止村干部滥用权力的长效机制, 明确规范村职人员的权力边界, 公开运行流程, 使村级公共权力得到正确行使。二是健全村干部任期、离任审计制度和村务工作过失责任追究制度, 给滋生贪念的村干部以提醒和震慑。三是严格落实村务管理制度。村干部贪腐主要表现为经济贪腐, 因此要在村级民主理财小组成员的选拔、村级财务审批权限和流程、涉及群众重大问题的村级事务公开和财务公开、村务和财务质询日、接待解答日等事项上做到坚决按规章办事, 防止村干部“暗箱操作”。四是积极建立网络反腐长效机制。例如, 福建省莆田市通过纪委主导、干部响应、网民参与、科技支撑, 在实践探索中不仅依靠网络等新科技手段反腐倡廉, 更将纪检机关监督与社会监督、舆论监督整合成一张反腐与防腐的大网。在此基础上, 以举报网站为平台, 进一步拓宽信访举报渠道, 健全了反腐倡廉网络举报和受理机制, 取得了良好治理效果。因此, 在广大农村建立起这样的网络反腐长效机制, 能够更好地保障基层的民主决策, 规范村庄公共权力的运行, 从而杜绝村干部贪腐行为的滋生和蔓延。
文化纵横
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