新一輪PM2.5來源解析顯示燃煤已基本退出北京大氣PM2.5主要汙染源行列，在京柴油車成PM2.5最大排放源。柴油車汙染排放問題日益突出，也是接下來治理重點。5月18日，能源基金會攜手無所不能舉辦的“聚力攻堅，多效協同”打贏藍天保衛戰專家研討會上，與會專家針對治理柴油車積極建言獻策。
柴油車、汽油車等內燃機汽車排放合規一直是個全球範圍內的監管難題，也是機動車汙染治理亟需解決的重點問題。怎麼監管車輛排放超標、車企排放造假？能源基金會交通項目專家就排放造假的處罰管理進行了深入剖析與探討。
【無所不能 文|辛焰】“兩會”政府工作報告指出柴油車治理將是未來大氣汙染治理的重要領域，之後，中央財經委員會首次會議更是提出將柴油車汙染治理作為生態環境改善的“幾場標誌性的重大戰役”之一。今年一月份，生態環境部首次對兩家貨車製造企業開出了排放不達標的罰單，這意味著，政府對長期以來的柴油車企業排放造假問題動手了。
包含汽油車在內的內燃機汽車排放合規一直是個全球範圍內的監管難題，世界各主要汽車市場的監管機構都在努力總結經驗教訓，打造更有效的達標監管體系。
本文將中國的處罰案例與美國最近的大眾排放造假處置案例進行對比，希望就排放造假的處罰管理提供美芹之獻。2015年9月美國環保署發出通告指控美國大眾旗下多款輕型柴油汽車利用作弊軟件規避官方排放測試，而實際排放嚴重超標，拉開了大眾柴油門的序幕。下圖展示的是從案件公佈到最終的處決中美案例的對比。
圖1 中美案件流程對比
美國大眾柴油門案件從通告發出到最終處理結果敲定，共歷時兩年半，而我國則是兩個月。然而中美這兩個案件的區別並不僅僅在於週期長短，而在於處理的手段和目標：大眾案件的處理強調對已發現問題的補救，企業不是交點罰款就能了事，還需要為超排引起的一系列問題負起責任。
具體而言體現在：
1，多法並罰,大眾柴油車排放超標不僅違反了美國清潔大氣法，還違反了海關和金融相關法律，因此多個政府部門向大眾提出了指控，調查過程也就更長；
2，消費者維權，由於存在對消費者欺騙，大眾還遭到了消費者的集體訴訟；
3，企業需要解決汙染問題，柴油門的處罰不僅有罰款，更重要的是大眾必須解決在美國售出的59萬輛問題車輛的超標排放，因此大眾需要提出技術解決方案，並對車輛進行召回。不同類的車輛所需要的技術解決方案不同，而每一種技術方案都要獲得環保署的審批。
凱馬和唐駿排放超標案的處罰僅涉及了環境部和工信部兩個部門，處置方式只包括罰款、停止生產和銷售、以及暫停新產品申報。因此處理的週期較短。 表1列出了大眾柴油門案件中參與立案指控的政府部門和相應的處罰結果。
由表1可見，大眾由於柴油車造假而接受的處罰不僅僅是罰款，更重要的是對問題車輛的召回與修復，並要資助其他清潔化的項目，以彌補超標排放造成的損失。
我們再從經濟的角度比較一下中美企業為超標排放付出的代價。從表2 的總額度來看，大眾因案件而支出的經濟費用遠遠高於凱馬和唐駿。這一方面是因為大眾的涉案車輛是凱馬和唐駿的數百倍，但更重要的是，兩國對案件的處理方式不同而造成的費用差異。
表2. 大眾、凱馬和唐駿涉案車輛和經濟費用額度
大眾 | 凱馬 | 唐駿 | |
涉案車輛 | 59萬輛 | 326輛 | 109輛 |
經濟費用 | 1274億元* | 3174萬元 | 703萬元 |
*202.25億美元按6.3匯率折算成人民幣
圖1給出了大眾根據審判結果，需要支付的費用組成。
圖1. 大眾處置方案的費用構成
在這1274億人民幣中，真正屬於罰款性質的只有21%，即270億元。這樣算下來，平均每輛車的罰款為4.9萬元。而凱馬和唐駿支付的全部為沒收款和罰款，這樣算下來平均每輛車的罰款為9.7萬元和6.4萬元。因此光從單車罰款來看，中國的力度是高於美國的。
但就整體而言，大眾支付的費用大部分是用於召回問題車輛，而且這些費用是直接給消費者而不是政府，是對消費者的補償。在美國司法部與大眾達成的協議裡，大眾需要召回85%以上的問題車輛。因此大眾需要從每個車主手中回購這些車輛，每輛車的回購費用為1.25萬-5.7萬美元不等。即使車主不願意售出這些車輛，大眾依然要向他們支付5100到1萬美元，並免費解決排放超標問題。因此從金額量和過程複雜程度而言，召回才是真正讓大眾頭疼的處罰。消費者參與在召回的過程，並接受車企因排放不合規而提供的賠償，這對於消費者而言是非常積極的信號，讓消費者關心汽車的排放性能，並認為排放應該與汽車的其他性能一樣得到消費保障。
此外還有24%的費用是用於資助州級柴油車治理和改造計劃，以及投資新能源汽車技術，包括公共充電樁設施和公眾教育。
在大眾柴油門中，受處罰的並非只有大眾企業本身。大眾相關的工程技術人員和管理人員也受到了入獄的刑事處分和民事罰款。美國消費者還對為大眾提供作弊軟件的供應商博世（Bosch）提出了集體訴訟，最終博世向消費者賠付了3.3億美元。
除了這些直接的經濟損失和法律代價，大眾也因為柴油門遭遇到公眾的信任危機和股市暴跌，其影響也從美國市場涉及到大眾的全球市場。大眾柴油門事件影響還波及到柴油乘用車行業，作為柴油轎車發展的鼻祖，大眾排放造假幾乎判了乘用車柴油化發展的死刑。在排放控制越來越嚴格的大趨勢之下，傳統技術的達標成本在快速增加，未來柴油乘用車的市場前景堪憂。大眾門對各國監管部門的另一個啟示便是，即便是全球最頂尖的企業也會作假，如果監管不到位，後果會很嚴重。
美國從上世紀六七十年代《清潔空氣法》出臺之時起，就規定了諸多車輛尾氣監管要求和不達標罰則，是最早對車輛排放進行達標監管的國家。經過半個多世紀的摸索，其標準和法規日漸完善。大眾因為使用作弊軟件規避排放測試，結果觸犯多項法規，而面臨“四面楚歌”之境。要抽身而出也決非花錢消災那麼簡單，更要老老實實處理當初賣出的59萬輛安裝作弊軟件車輛的排放問題，違法成本之高不僅讓大眾有斷臂之痛，更能以僦效尤，讓其他企業望而卻步。儘管由於中美體制和法律體系不同，我們不能直接照搬美國經驗，但他山之石可以攻玉，我國對於此類案例的處理可以從以下幾個方向不斷完善：
01
以解決排放問題為首要目的設計系統解決方案，而不僅僅是罰款
罰款並不能消除排放超標的影響，更重要的應是要求廠商限時糾正錯誤，及時解決已售問題車輛超標排放問題。美國的經驗來看，召回（包括自願召回）是一種行之有效的手段。召回行為強調對排放超標問題的處理與修復，企業需要給出可行的技術解決方案，並負擔和召回維修相關的所有經濟費用。由於召回意味著巨大的經濟代價和複雜的流程程序，它對企業形成了強大的威懾力。
2
將汽車排放性能納入消費者權益，支持和鼓勵消費者參與管理和訴訟
廠商在銷售車輛時承諾的排放水平沒有達到，屬於欺詐消費者，而目前在我國政府和公眾還沒有這樣的意識。應該明確汽車的排放性能與其他性能一樣屬於產品質量的一部分，是消費者權益保障的內容。從法律和制度上都應該保護消費者，支持消費者維護汽車排放合規的權益。這樣既能提高公眾對汽車排放合規的重視，加強公眾監管，又能大幅提高汽車生產企業的違法成本，降低違法意願。
3
除了嚴厲的經濟和刑事處罰，向企業提供其他選擇以彌補當前損失
針對已經超標排放的那部分汙染，可以要求廠商額外多作出清潔化的努力，尤其是公益類的項目，將功補過。大眾拿出47億美元資助柴油車減排和新能源汽車項目即是這種目的。這是一種多贏的解決方式。一方面企業有機會以更積極的方式去消彌以前的過失，有助於企業恢復自己的品牌形象；另一方面，政府也得以減輕財政負擔。而最終受益的是社會和公眾。
柴油車排放治理涉及到方方面面，排放合規監管是從源頭控制產品的設計與生產，保證新增車輛環保達標的關鍵手段。希望政府能建立並完善一整套排放合規監管制度，不僅打好今年的柴油車排放治理戰役，更要打好汽車排放監管的持久戰。
【本文作者 辛焰，能源基金會交通項目主管】
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