案 情
2009年9月，昆明市西山区人民政府根据上级政府文件，成立西山区昆明铁路枢纽扩能改造工程征地拆迁安置工作指挥部，开展拆迁工作。
刘某承租的部分土地及地上设施位于拆迁范围内，刘某持有一份其陈述系指挥部工作人员直接送达给其本人的指挥部《会议纪要》，其中记载：对于刘某提出要求补偿回填土方的费用，经会议讨论，鉴于被拆迁的钢架大棚较多，拆迁公司拆迁后建筑材料由刘某回收，以弥补回填土方产生的费用损失，由街道办事处和拆迁公司与被拆迁人协商后开展相关工作。
刘某认为区政府在征地拆迁过程中未对其进行补偿的行为违法，提起行政诉讼，请求判决区政府按照《会议纪要》对其回填土费用进行补偿。
裁 判
一审法院认为：区政府作为征地拆迁的行政主体，具有征收补偿职责。《会议纪要》虽系内部商讨记录，但刘某通过一定途径知悉、获取了该《会议纪要》，且表示认可和接受，《会议纪要》内部文件外化且刘某对此产生实际信赖利益，《会议纪要》系对回填土补偿事项的行政承诺，区政府应据此予以补偿。
因《会议纪要》未明确具体补偿数额，区政府否认该《会议纪要》真实性，拒绝对《会议纪要》落实情况进行说明且无法明确回填土损失情况，导致法院从区政府处无法查实损失事实。
刘某为证明其损失提交了《施工承包合同》及《收条》，较区政府而言更为明确、具体地反映了回填土施工及投入情况，在区政府及第三人未能举出反证予以推翻的情形下，法院对此予以采信。根据刘某举证证实的回填土实际施工面积和支出总额，依照被征地块面积占总施工地块面积的比例，法院依法确定刘某在被征地块上的回填土实际支出费用，根据直接损失的补偿原则，区政府应就该回填土支出费用予以补偿。遂判决区政府在判决生效之日起六十日内补偿刘某回填土施工费用损失人民币共计596147.35元。
刘某和区政府不服提起上诉。
二审法院认为：区政府作为实施征收行为和承诺给予回填土补偿的主体，在区政府对回填土及补偿问题不举证、也不针对刘某所提证据提出相应反驳证据的情况下，对刘某提交的《会议纪要》及其实施回填土工程投入情况的证据应予认可，否则区政府不举证也不承担相应责任，明显不公平。一审法院将刘某所提证据作为计算损失依据，按被征收土地面积占《施工承包合同》施工面积的比例来计算应补偿的费用，具有事实根据且具有合理性。遂判决驳回上诉，维持原判。
典型意义
本案涉及行政行为的外化、行政承诺的认定、行政机关的举证责任等问题。
行政机关的内部文件经一定途径被行政相对人知晓并持有，行政相对人对文件内容予以认可、期待，并产生信赖利益，则内部文件已完成了其外化过程，对行政机关产生约束力。行政机关履责除法律明确规定的职责外，还有行政承诺、行政协议等行为所设定的行政义务。
本案中原告所主张的回填土损失虽不是被告拟定补偿方案中的既定补偿项目，但基于行政机关在《会议纪要》中的相关决议内容，已构成对回填土补偿事项的行政承诺，故被告依据其承诺内容负有补偿义务。
行政诉讼中，被告应当根据举证责任分配原则进行举证，否则要承担举证不能的后果。本案对督促行政机关依法依约履责，积极承担举证责任具有典型意义。
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