本文節選自《新金融評論》第34期《十八屆三中全會以來財稅體制改革的進展及評估》一文，作者為中國金融四十人論壇（CF40）成員、中國財政科學研究院院長劉尚希等。
財稅體制改革展望與建議
by 劉尚希 程瑜 李成威 樊軼俠
關於深化財稅體制改革，黨的十八屆三中全會提出“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”，並從改進預算管理制度、完善稅收制度和建立事權和支出責任相適應的制度三個方面提出了具體的改革要求。黨的十九大進一步提出，要“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。
財政是國家治理的基礎和重要支柱，突出體現財政在公共風險治理中的重要作用。而我們所面臨的公共風險不能從哪一個領域的風險孤立地看，特別是財政風險、金融風險和經濟風險之間是相互轉化和相互穿透的。由於各種風險本身就存在不確定性，且常相生相剋，因此，必須從整體上把握公共風險，提升化解公共風險的能力。具體來說，需要放在新時代背景下，站在新的歷史方位當中，從財稅體制改革入手，打通各種風險治理之間的壁壘和屏障，使財政作為基礎更牢固，作為支柱更結實。
（一）以化解公共風險為著眼點，為改革注入確定性
深化財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關係國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新。自十八屆三中全會以來，財政部門在完善預算法推進依法理財、實施規範完整的預算制度、規範地方債務管理、加強預算執行績效、有序推進稅制改革、完善轉移支付制度等方面都提出了改革新舉措，取得了一定成效，並得到社會各方面的積極評價，構建現代財政制度取得了新進展。由於整個改革進入“深水區”，加上經濟進入新常態和國際環境的複雜多變，構建現代財政制度仍面臨著風險與挑戰，改革的任務依然十分艱鉅。在當前時代，人類社會進入風險社會，不確定性是風險社會的本質所在，即國家治理所面臨的問題本身是不確定的。風險社會中風險的複雜程度與影響範圍決定其必須從國家層面來解決，國家治理的本質是公共風險治理。國家治理的邏輯是“改善社會治理結構—注入確定性—治理公共風險”。在這一過程中，財政本身特點決定它位於經濟、政治制度發揮作用、自我更替的中樞。從這個角度看，國家治理的本質得到揭示，財政作為國家治理的基礎和重要支柱的地位也不言而喻。深化財稅體制改革必須以化解國家治理中的公共風險為著眼點。
第一，最大的確定性是統一國家財權。改革實際上是利益的調整，推動改革必須注重調動各方的積極性，使改革能順利進行。但調動積極性不是以肢解國家財權為代價。從長期來看，完善國家治理體系、維護國家長治久安，統一國家財權是最大的確定性。國家財權包括預算權、稅費權、所有權、專賣權等內容，總體上看，國家財權至今未能實現統一。過去長期存在的自收自支的預算外資金，就是國家財權分散割裂的集中表現。現在，這個問題名義上解決了，“預算外資金”已經被取消，但預算“切塊”的問題仍以各種形式存在，並形成了難以撼動的既得利益和權力。部門的“二次分配權”，嚴重肢解了預算的統一性，成為預算中的“預算外”，妨礙全面完整統一預算的真正實現，導致財政資金和政策嚴重“碎片化”，資金安排使用上重複、脫節和沉澱問題突出。“二次分配權”使得很多部門把注意力放在了分錢上。財政資金異化為一種權力，而不是責任。統一國家財權，就要統籌財政資金、減少專項資金、從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預算中專項收入以收定支的規定，這肯定會觸動各地方、各部門的權力和既得利益。但這個問題又不能迴避，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進程，也會給國家治理帶來風險。
第二，權衡好財政風險與公共風險的關係。當前，我國經濟邁入新常態，財政收入增速也明顯減緩。但是人口老齡化、經濟結構調整、貧富差距代際傳遞、生態環境保護等方方面面的風險開始凸顯，財政化解公共風險的壓力很大。積極財政政策加力增效，應以改革的方式更多地落在轉方式、調結構上，避免變成“解困”“救難”和“止痛”的政策。在任何時候，都應當把改革挺在前面，全面推進結構性改革。化解全社會公共風險，實現國家在推動現代經濟發展和社會關係重構中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。國家能力主要體現為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動來加以支撐。推動財稅體制改革，構建現代財政制度，就必須要權衡財政風險與公共風險的關係。這涉及財政規模和財政結構的優化問題。一方面，要通過結構性減稅來實現穩增長的目標；另一方面，又不能降低政府提供公共服務和化解公共風險的能力，以避免財政危機反過來威脅經濟和社會穩定。權衡財政風險與公共風險，需要處理好國家與市場、國家與社會的關係。哪些職責和支出應該由國家負責、哪些職責和支出應該由社會承擔，目前還缺乏清晰的界定和規範的制度規定，社會預期模糊。這很可能加大公共風險，進而放大財政風險。國家與市場、社會之間的職責分擔，實質上是風險分配，會導致不同的風險變化趨勢。這不僅是經濟問題，更是社會問題，這對構建現代財政制度是一大挑戰。
第三，處理好民生與發展的關係。推動財政改革應該在動態中處理好民生與發展的關係，涉及發展和穩定、短期和長期、利益與風險等重大問題。當前，容易出現兩個誤區：一個是過分追求發展的速度和規模，忽視民生問題的解決，陷入為發展而發展的誤區，偏離了本原的目標；另一個是過分強調改善民生的力度和時限，把促進發展的必要資源過多地用於當下民生問題的解決，陷入殺雞取卵的誤區。一旦落入這兩個誤區當中，就無法處理好民生與發展的關係，就會產生另一種公共風險：既不能實現良性發展，也不能從根本上持續改善民生，從而背離可持續發展和長治久安的戰略目標。當前，推進人口城鎮化是財稅體制改革中處理民生與發展關係的一個重要問題。人口城鎮化的實質是農民市民化，農民市民化過程存在的不確定性也容易引發公共風險。對於農民來說，儘管已經有2.7億農民在城裡工作和生活，但他們在公共服務待遇上還不平等，長期處於漂泊狀態，這本身就是一種巨大的公共風險。對於國家來說，這還容易導致產生城市內部“二元化”、擴大內需受阻、宏觀效率難以提升等公共風險問題。財政改革是化解這些公共風險的基礎條件。長期以來，劃分政府間收支、中央對地方實行轉移支付制度都以戶籍為依據，這與城鎮化過程中的人口流動不相適應。人口城鎮化要求各級政府的責任，尤其是財政責任要重新界定，中央與地方的事權、財權和財力要重新組合，以適合民生與發展的動態調整。
第四，強化財政、金融和經濟風險統籌管理。系統性金融風險防範與危機救助，財政與貨幣當局缺一不可。而且國家財政作為系統性金融風險的最終救援者和成本承擔者，應當對金融風險防範有整體把握，做到事前防範、事中跟蹤、事後處置三位一體，避免單純危機救助帶來的道德風險，應充分借鑑歐美國家財政監管經驗，發揮財政在財務信息方面的優勢，在金融穩定及金融監管過程中發揮財政的獨特作用。
第五，形成改革合力。推動財稅體制改革，構建現代財政制度，必須從長期、整體分析出發，凝聚各方面力量，防範和化解中國發展過程中各種不確定性和公共風險。這涉及多個層面：一是“政府之手”與“市場之手”如何形成合力。從整體上來看，現代經濟都是“混合經濟”，離不開“兩隻手”——有形之手與無形之手，兩者應在分工基礎上形成合作。兩者怎麼協同？這個世界性的問題至今沒有解決好。如果這“兩隻手”不協調，就不能形成合力，經濟、社會各個方面問題的解決都找不到出路。這種不確定性成為財稅體制改革面臨的重大挑戰。二是公共部門如何形成合力。形成有序的國家治理結構，應該在公共部門之間和各級政府間合理配置權責，形成合力。合作不是傳統意義所說的事權共擔，而是分清責任，形成合力。國家財權不統一、預算資金碎片化使用、部門權力和利益難以觸動、上有政策下有對策，如此等等，都意味著部門之間、中央與地方之間的合力還沒有真正形成，甚至還在產生內耗，政府運行成本和社會成本都在加大。這是一種看不見的公共風險。三是公平與效率如何相融合。效率與公平是發展的兩個輪子。真正的可持續發展，不是相互兼顧問題，更不是相互替代，而是兩者必須融合，要把效率和公平變成兩個動力。而效率與公平的融合主要靠財政改革，財政像是一根扁擔，一頭挑著效率，一頭挑著公平。如果一頭沉，則國家難以走遠，很可能落入“中等收入陷阱”。四是經濟資本與社會資本的有機結合。我們一談到發展就想到資金問題，一談到經濟總是和資本聯繫在一起。從經濟學視角中，我們看到的可能都是經濟資本。其實，社會資本也會影響經濟資本，也會影響經濟增長。文化、教育、人力資源、社會誠信，這些實際上都是社會資本。這些社會資本會影響經濟資本的效率。沒有社會資本作為支撐條件，經濟資本效率會越來越低。財稅體制改革既要促進經濟資本、社會資本積累，更重要的是要把二者融合起來，形成一種合力。這種合力是看不見的社會生產力，轉型升級的動力蘊藏於此。
（二）以構建中央與地方財政關係為主線，按照“一體兩翼”的路徑推動財稅體制改革
以往，我們從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三個方面並行的路徑推進財稅體制改革，事實上這種改革很難有效協同推進，使改革陷入原地轉圈的情況。黨的十九大提出，要“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，把構建中央和地方財政關係擺在首位，這不僅是一個擺佈順序的問題，實際上也反映出財稅體制改革應有的邏輯和路徑順序。
財稅體制改革按照預算、稅制、財政體制的順序依次進行，這與實際情況不適應。應當將三者視為整體，以財政體制為主體，以預算改革、稅制改革為兩翼的方式來推動整個財稅改革，達到“一體兩翼”的效果。以財政體制改革為主體，特別需要進行中央與地方的事權、財權的改革，理順各級政府的職責。在財政改革中，中央與地方的這種財政關係越來越成為主要的矛盾和問題，所以它必須排在首位，做整體的謀劃。
劃分財政事權和支出責任時，會涉及中央政府各個部門與地方的關係，哪些歸中央、哪些歸地方。這同時涉及中央、地方的本級支出，以及轉移支付。各部門的職責界定清楚了，就可以計算部門預算到底要花多少錢，中央與地方就可以更好地規劃清楚。否則中央與地方的關係可能錯位，事權紊亂。
地方政府“缺錢”不能從地方政府收入的角度來考慮，而應該從中央與地方的事權、財權分配考慮。我們現在說支出，地方支出佔比達到85%，幾乎每年提高一個百分點。在這種情況下，要有一個多大的地方稅體系才能支撐地方的支出責任？如果按照這種支出情況來“補償”，意味著85%的稅收要交給地方，中央收入佔15%就夠了，這就會使20世紀90年代分稅制改革的成果毀於一旦，導致中央對地方的控制力下降，這顯然是不現實的。
要解決上述問題，應該讓更高層級的政府來承擔更多的支出責任，也意味著中央要履行更多的事權。要通過實體化方式加強中央事權。我國作為單一制社會主義大國，必須堅持統一領導，適度加強中央事權。按照事權屬性，涉及國家主權、經濟總量平衡和區域協調發展、全域要素流動等領域的事務，必須要完整集中到中央，以加強國家的統一管理，確保法制統一、政令統一、市場統一，維護和鞏固中央權威。為避免在事權履行過程中因“中央發令、地方執行”導致的權力不清、責任不明、推諉扯皮、效率低下等問題，要通過實體化方式，改組或設立專門的機構和人員隊伍，負責具體事務的執行。特別是在國防、外交、國家安全、職工社會保險等關係全國統一市場、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態環境安全、跨區域司法管理等領域，在維護中央決策權的同時，要重點強化中央的執法權，合理配置機構，增強執法一致性，提高行政效能。按此調整後，不僅強化了中央事權，還可以明顯壓縮中央和地方共同事務以及委託事務數量，降低清晰劃分中央地方事權的難度。省以下的事權調整也應遵循實體化的原則，同時深化行政執法體制改革，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，推進綜合執法，合理配置執法力量。通過上述努力，推動從“計劃經濟分權制”向“市場經濟分權制”轉變，最終形成“原則上誰的事權就由誰的隊伍（含派出機構）執行”的實體化職能配置模式，從而建立決策和執行相統一、權利和責任相一致、事權和支出責任相適應的體制機制。
目前我國事權調整的特點是，部分決策權下移，部分執行權上移。適合交給地方決策的事情，更多地將決策權下放給地方；通過上收部分事項的執行權，增加中央政府直接的支出責任，以此提高中央政府的支出比重，減輕地方政府的支出負擔。應該說，在推動財政體制改革、劃分財政事權和支出責任的過程中，實際上就能反推預算和稅制應該改革的地方，前者也為後者提供了目標和方向。
（三）從兩級治理出發，完善中央與地方財政關係
從國家治理來觀察，深化財政體制改革，要強化兩級治理架構。雖然我國有五級政府，但在國家治理架構上是兩個層級，實行兩級分權，即中央與地方；而地方是一個整體，省級、地市級、區縣級、鄉鎮級之間的權限劃分在不同地方可以不同，屬於地方內部的事務性分權，地方立法權歸地方的最高政府——省級政府，省級以下政府不能分享。因此，財政體制改革要分兩個層次來進行：一是國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應，二是地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配。
第一，國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關係改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖，其基本框架依然適用於中央與地方之間行政分權的要求，符合激勵相容，有利於調動地方的積極性。
第二，地方層面的財政體制改革，則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。因為地方內部不具有同質性，如行政體制上有省、自治區、直轄市、特區等不同存在形式，以及在人口規模、區域面積、經濟發展水平及發展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內部的各級政府之間。因此，地方財政體制可以有地方特色，因地制宜而不必“一刀切”。地方財政改革應充分考慮人口、面積、發展水平、社會條件和自然生態狀況，創造性推動地方治理能力的現代化與地方財政改革。在中央統一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束，這是調動地方積極性、讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩定統一、活而不亂的條件。
第三，建立事權與支出責任相適應的制度。事權、財權與財力是財政體制的三要素。事權改革是現行財政體制改革的一個重點，其改革的基本方向應當是決策權與執行權在中央、地方之間進行調整，在“中央決策、地方執行”的基本框架下，對部分決策權下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴大地方決策的自主權；對地方的部分執行權上移，由中央來直接履行，減少地方過多的執行事項，從而減少地方支出責任。在地方內部，即省級以下政府之間也應進行同樣的事權改革，分門別類、因地制宜，可把一些決策權下移到市一級或縣一級，同時把一些執行權上移到市一級或省一級。這樣也有利於地方治理中實現財力與事權的匹配。
第四，以憲法為統領完善事權劃分的法律框架。按照十八屆四中全會提出的“推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”的要求，建議在憲法中明確事權劃分原則，對中央事權、地方事權、共同事權和委託事權等形態作出原則規定，並以此為指導，通過立改廢等多種形式，在各相關單行法律中具體規定該領域的事權劃分，以法律的權威性保證事權劃分的穩定性和連續性。另外，以立法形式，規範上級政府對下級政府事務的干預方式，並明確糾紛協調和仲裁救濟辦法。比如，明確在行政法規與地方性法規不一致時，由全國人大常委會以事權劃分為依據確定兩者的適用問題。
（四）建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度
推進國家治理現代化，深化財政改革，預算權的完整和統一當務之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權的局面，真正實現預算的完整性。
一是理順預算權力結構。一方面，在國家治理層次，立法機關與行政機關的權力劃分，過去一直在強化人大對預算的審批和監督，受各種因素制約進展並不盡滿意，隨著新《預算法》實施，這方面總體上都有了法律規定，但關鍵是實踐中落實到位。另一方面，在政府治理層次，要統籌政府部門間預算權力的劃分，徹底取消部門二次分配權以及法定掛鉤機制，真正實現預算的完整性。
二是完善預算決策機制。提高預算分配決策的層次，在部門之上成立預算分配決策管理委員會，加大協調力度。要科學配置部門職能，並能動態調整。要敢於調整部門職能和人員機構，以部門職能、機構設置合理化為基礎保障資金統籌的高效到位。
三是強化公民對預算的參與。按照契約理論，公權力是民眾賦予的，預算權自然應該體現民眾意願，新修訂的《預算法》對基層預算審查需要吸收民眾參與等提出了要求。當前，一些地方嘗試參與式預算改革探索，加強了公民、社會參與預算審核的過程，是有益的探索，下一步可以加強。
四是實施全面績效管理，解決辦事和花錢兩張皮的問題。在預算實施的過程中，辦事是目的，花錢是手段。但在實際運行過程中，經常出現把手段當作目的，而忽略了目的本身。例如，為了盤活存量、用好增量、支持實體經濟提質增效和促進經濟社會持續健康發展，國務院先後發佈《關於進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》和《關於印發推進財政資金統籌使用方案的通知》等文件，目的是激活存量資金，通過這些資金來“多辦事”“快辦事”，實現促進經濟發展和改善民生的作用。但在操作過程中，我們對花錢進度考核要求非常嚴格，對財政庫款考核提出了明確要求，按各地庫款水平進行考核排名和約束，例如珠海市就因為庫款考核問題受到約談。至於這些錢是否花在應該花的地方、花的效果如何卻沒有相應完備的考核機制。只考核“花錢”進度，而不考核“辦事”的能力、基礎和觀念改變，這是捨本逐末。這涉及財政與其他部門之間的關係與責任問題，同時也有可能產生和放大財政風險。
（五）建立轄區財政責任機制，構建和完善地方稅體系
防止省級以下各級政府的“層級化”行為傾向，應建立有效的轄區財政責任機制，這是省級以下財政體制改革的核心。
一是明確轄區內的橫向財政平衡責任。在既定的中央與省的財政體制條件下，省一級政府對其轄區內的橫向財政平衡應首先負責，保證省域範圍內的各地區之間具有大體相同的財政能力和基本公共服務。
二是明確轄區內的縱向財政平衡責任。也就是說，不能只顧本級政府財政能過日子，還要保障轄區內下級政府財政能過日子。例如，在省域範圍內，應做到省、市、縣、鄉各級政府的財政都能實現財力與其應承擔的事權相匹配。在市域範圍內，要做到市、縣、鄉政府財政之間的財力與事權相匹配。
三是從完善國家治理體系高度推進“營改增”後地方稅改革。目前，地方稅改革已經到了非常緊迫的時候。因為這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關的重大問題。應適當擴大地方的稅收權限。中國的地方治理結構有很大的區域異質性，全國各個地方經濟社會以及自然狀況不同，應賦予地方因地制宜的能力，有必要適當擴大地方的稅收權限。涉及全國性的稅收立法權集中在中央，而僅僅涉及區域的稅種可以由地方自行開徵，但中央保持否決權，需報中央審議，中央同意方能開徵。要構建以消費為稅基的地方稅種，動產消費、不動產消費、服務消費、文化消費、健康消費等，都可以成為地方稅基。這與當前擴大消費戰略、轉變經濟發展方式以及推進人口城鎮化是相吻合的。
（六）強化資金統籌，提高財政支出效率
資源的有限性與需求的無限性是經濟學面對的一個基本矛盾，財政資金也面臨這樣的約束，要求財政資金使用做到效用最大化。財政資金使用又是一個龐大而又有機的系統，如同戰役需要各部隊、兵種協同作戰形成合力才能打贏一樣，統籌財政資金使用需要將任務目標分解成不同職能、不同活動、不同項目來具體推進，其使用的財政資金要統籌，做到充分、有效使用。根據系統論原理，系統的功能與結構密切相關，結構決定功能，因此，財政資金使用必須圍繞功能目標統籌各主體的活動和行為，有序協同、形成合力。財政是國家治理的基礎和重要支柱，統籌財政資金不是簡單歸類集中，也不是簡單集權，更不是放鬆預算約束隨意調整預算，而是要立足眼前化解存量資金，更要放眼長遠健全體制、機制，明確主體職能，強化責任，發揮財政在國家治理中的作用，減少新存量生成的內在機制效應，形成財政資金充分、有效使用的良性循環。
統籌財政資金使用，應該根據“系統”目標，空間上分層（“職能”“活動”“項目”），時間上分步（近期和遠期），對策上要通過體制、政策和管理分別施策，做到“分層、分步、分策”有序推進，實現一個“系統”在兩個維度、三個層面的有機統籌。一是完善體制，促進部門或地方政府職能配置優化和運行協同化，推進宏觀統籌；二是創新政策，強化主體責任，強化機制，實現中觀統籌；三是加強管理，促進項目資金充分、有效利用，突出績效管理，做好微觀統籌。這樣宏觀、中觀、微觀統籌協同推進，近遠兼顧，分策應對，配以財政管理制度健全和技術改進，共同促進財政資金充分有效利用和財政可持續發展，實現財政資金保障國家運轉和職能實現的功能目標。
強化資金統籌，健全資金使用績效與分配掛鉤機制。一是存量資金或結餘資金與預算安排掛鉤。提高財政資金統籌使用，要建立存量或結餘財政資金與以後年度預算分配掛鉤機制，存量或結餘財政資金規模大的要適當減少預算安排的規模，形成自我約束的良性機制。二是探索建立預算安排與支出績效掛鉤機制，防止部門利益綁架財政安排。在部門利益的作用下，財政資金安排的規則約束就容易扭曲，比如部門重資金分配而輕績效管理問題；有的部門為了爭取部門資金，不注重規劃、可行性研究，什麼錢好申請就申請什麼，導致資金與業務脫節，所以需要建立機制，對項目部門項目進行績效評價，評價結果公開，並且績效結果與後續預算安排掛鉤，結餘多或績效差的部門就要相應扣減以後年度預算。
（七）與其他相關改革的協調
財稅體制改革雖然是總體改革的“切入口”和“牛鼻子”，但也不能單兵突進，還需要其他改革的協調配合。國際、經濟、社會的不確定因素都會影響改革的效果。改革不怕慢，就怕站，改革慢一點沒關係，但不要停下來。要避免“驢推磨”式的改革，不能表面上進了一步，但最後又繞回來，這樣浪費了時間，也造成成本損失。
一是加快要素市場化改革，促進金融“血液”有效循環。要素的市場化是保證市場在資源配置中發揮決定性作用的關鍵。十八屆三中全會提出要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，主要是在要素市場。但目前，要素市場並沒有真正做到市場化，還受很多的體制機制的束縛。在這種情況下，市場在資源配置中發揮決定性作用就大打折扣，同時，全要素生產率、勞動生產率、潛在的經濟增長率都會因此而受到影響，最終導致整個社會的公共風險上升。在要素改革中，利率的市場化改革是關鍵。在現代經濟中，資金或金融是經濟的血液，利率沒有實現市場化，就等於血液不暢通，經濟就會產生重大風險。金融體制改革的一個重要方面是監管體制的改革，具體來說就是要弱化對資金的監管，而強化對風險的監管。對於資金的流動來說，儘可能放鬆監管，而發揮市場對於資金配置的決定性作用。同時，著眼於整體防風險，改革監管體制、優化監管方式，提高風險監管能力。在推進金融體制改革的過程中，完善信貸政策也很重要。貨幣政策管理流通中貨幣量的問題，是總量控制。而信貸政策是堅持商業銀行按照國家法律和現有規則，遵循商業規則可以自由放貸，但在監管當局指導下可有一定的差異，發揮信貸政策對結構調整的促進作用。
二是推動政府治理改革，警惕政府自身製造風險或產生“合成謬誤”。要注意區分個體風險向公共風險轉化的條件。政府要防的是公共風險，而非個體風險。不可眉毛鬍子一把抓，不分層次。當前講防控風險把個體風險也包括了，這可能導致政府越位，過度承擔風險。一方面，在防範重大風險過程中，要警惕政府自身製造風險。通常，人們關注的是市場本身的風險，強調政府在化解風險和維護社會公平正義中發揮的積極作用，同時，一些政策制定部門總以為政府只要出手，就能發揮正面作用，而沒有反向思考。黨的十八屆三中全會和十九大都提出了“更好地發揮政府作用”，對此要正確理解。應當充分認識到一些不當的政策可能會給經濟社會運行帶來嚴重的負面作用，尤其要謹防政府各個部門對企業給予資金支持可能導致的負面效應，例如妨礙公平競爭、扭曲企業行為動機、破壞市場運行規則等，同時要防止宏觀經濟對政府政策產生依賴性。特別是在風險社會背景下，應樹立風險思維，政府在政策制定過程中應遵循審慎原則，避免由於政府自身製造的風險而引發社會更大的公共風險。
另一方面，要防範宏觀經濟政策實施過程中的“合成謬誤”。當前我國宏觀經濟政策制定和實施過程中一個突出問題是，大量政策是各級各部門從自身角度出發制定出臺的，從各自部門角度看也許是有道理的，也符合政府與市場關係等傳統經濟理論，但每個部門都認為各自所為是正確的事情，合在一起可能就是錯誤的，即對局部來說是正確的事情，對總體而言卻未必正確，這就是“合成謬誤”。按照現代財政理念，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政的主要任務是治理公共風險。因此，宏觀政策要著眼於整體化解經濟發展的公共風險，而不是局部促進某個產業、產品、工藝甚至企業、項目的發展，應在客觀上起到避免和化解經濟發展的公共風險，而不是積聚或激發經濟發展的公共風險。因此，宏觀政策應致力於維護市場公平競爭的環境，促進市場決定性作用的發揮，即為產業發展營造良好的市場環境，建設統一公平的市場體系，充分發揮市場發現價格、配置資源、公平競爭、自動出清的作用，防範和避免宏觀經濟政策實施過程中的“合成謬誤”。
三是將宏觀調控升級為宏觀管理，並把防範重大風險放在首位。宏觀調控是為了促進市場發育、規範市場運行而對社會經濟總體的調節與控制，主要是針對經濟領域。宏觀調控如果運用不當會加劇經濟的不確定性，歷史上多次經濟不景氣，都與宏觀調控政策運用不當有關。當前，我國由高速發展階段進入高質量發展階段，要求經濟、社會、文化、生態等各領域統籌、協調、全面發展，社會風險也呈現多領域互相作用、更加複雜的特徵。這種情況下，應將宏觀調控升級為宏觀管理。宏觀管理包含經濟、社會、文化、生態等各領域，把防範重大風險擺在首位，通過對短期的調控政策和對中長期規劃的落實來穩定預期和引導預期，注入確定性來減少各類不確定性及其帶來的公共風險，從而體現全局性、長遠性和整體性，也符合“五位一體”的總體佈局要求。
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CF40旗下有四十人和新金融兩大實體型智庫系列，分別包括四十人金融教育發展基金會、四十人金融研究院和上海新金融研究院、北方新金融研究院、上海浦山新金融發展基金會、北京大學數字金融研究中心。此外，CF40與國家開發銀行、清華大學、絲路基金、中國開發性金融促進會共同發起成立了“絲路規劃研究中心”。
CF40每年召開雙週圓桌會議、金融四十人年會、國際學術交流研討會等百餘場閉門研討會，開展課題研究近30項，出版週報、月報、要報、《新金融評論》以及經濟、金融類專著共計100餘冊，受到決策層領導重視和經濟金融界人士高度評價。
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