一、我國PPP項目績效考核發展現狀
PPP模式在我國發展中規範、規範中發展，通過各方努力取得了顯著的成效，有效減輕了部分地區財政支出壓力，化解了部分地區政府債務風險，促進了國內經濟發展，提高了公共產品和服務的質量及效率。
截止2018年3月末，財政部綜合信息平臺已累計清退管理庫項目1,160個，累計清減投資額1.2萬億元。截止2018年5月31日，財政部綜合信息平臺入庫項目7525個，總投資額19.34萬億元，四批財政部示範項目共計1,009個，投資額2.3萬億元。
2014年以來，基礎設施和公共服務項目採用PPP模式實施摸著石頭過河，很多項目績效考核機制設計不合理，部分項目甚至沒有建立績效考核機制，而績效考核是確保社會資本或項目公司提供高質量公共產品和公共服務的重要約束機制。
黨的十九大報告提出加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。要求全面實施績效管理，建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。財政資金是PPP項目中政府補貼的直接來源， PPP 項目績效考核與十九大報告提出的加快建立現代財政制度相吻合。
2014年至今財政部、發改委及相關部委一直以來出臺的關於PPP項目的有關規定中，明確績效考核工作是監督與管理PPP項目規範執行的重要手段，要求PPP項目進行績效考核，且績效考核結果應作為進行財政補貼的依據。特別是近期出臺的財辦金〔2017〕92號文明確指出項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分佔比不足30%，固化政府支出責任的PPP項目不得入庫。
財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在2017第三屆中國PPP融資論壇上及《進一步推進PPP規範發展工作座談會上的講話》中明確指出，PPP將細化績效考核標準，完善按效付費機制，對於不包含運營內容及無績效考核機制等的項目，不得安排財政資金。
2018年6月7日雲南省財政廳與財政部PPP中心聯合在昆明召開操作指引專題研討座談會，會議討論了財政部PPP中心組織草擬的《PPP績效管理操作指引》，隨著操作指引全面推行，將對PPP項目規範運行、提升質量、促進PPP模式健康可持續發展起到積極的作用。
從PPP項目的本質要求和財政部PPP中心推動PPP模式發展的路徑中可以看出PPP項目績效考核在PPP項目實施過程中將會越來越被重視，PPP模式從前期的無運營不PPP的時代進入了無運營、無績效考核不PPP的時代。
績效考核的規範實施能夠有效的提升公共產品和服務的質量及效率，防止政府在PPP項目的全生命週期承擔過多的項目風險。系統規範的開展PPP項目績效考核是適應我國PPP模式發展的必然選擇。
二、PPP項目績效考核涵蓋的主要內容
PPP項目績效考核是對PPP項目全生命週期的考核，包含建設期績效考核、運營期績效考核、中期評估和移交階段對全生命週期的績效評價等。
三、如何推進PPP項目績效考核工作探析
為了使PPP模式可持續發展，需要建立系統的績效考核機制。
（1）建議財政部PPP中心會同行業主管部委建立系統的綱領文件及公示監測平臺：
A、建立PPP項目績效考核流程指引；
B、建立PPP項目績效考核指標體系建立指引；
C、建立PPP項目績效考核結果公示系統（強制公示）；
D、建立PPP項目績效考核結果監測系統；
E、建立PPP項目公眾監督系統。
確保PPP項目績效考核是系統的、科學的、完善的、能夠落實到位的。
（2）建議省級財政部門會同行業主管廳委根據綱領文件做好PPP項目績效考核的監管工作，確保下轄市、區、縣PPP項目真做績效考核、做真績效考核。
（3）建議各PPP項目所在行政區域財政部門、實施機構等會同第三方諮詢機構按照指引和項目實際情況對原有績效考核相關文件及制度進行梳理優化，做好項目的具體考核工作。
（4）建議加強宣傳力度，促進公眾做好對項目公司提供的公共產品、服務相關內容的監督，如有不滿意可以隨時向監管平臺反映。
（5）建議建立績效考核問責制，全面監管績效考核，提升PPP項目績效考核工作質量和政府對績效考核的重視程度。
四、PPP項目績效考核體系要點探析
在PPP項目的實施環節，要解決政府付費、可行性缺口補助、使用者付費與項目績效考核的落實機制，防止政府實際承擔最終的項目風險。未來設置績效考核體系，主要要點如下：
（1）PPP項目績效考核體系要科學規範，績效考核方案的設置符合國家關於PPP項目績效考核的政策文件要求，績效考核評價指標要科學客觀，評價方法要合理規範，基礎數據要真實準確。
（2）PPP項目績效考核體系的原則是以績效目標為導向，堅持中立立場，從客觀實際出發，以事實為依據，由多方共同參與，公平合理開展考核工作。
（3）PPP項目績效考核體系的主體是實施機構。政府也可指定其他合適的政府主體協助項目實施機構，實施機構聘請第三方諮詢機構來對社會資本方進行績效考核。但績效考核責任主體是唯一的，仍為項目實施機構。
（4）績效考核方案的設置應明確考核內容和評價標準；績效考核方案應結合項目特徵和實際需求設置績效考核內容。評價標準應充分結合行業要求、地域限制、時間關係和地方需求等個性化因素。針對每個考核項應設置詳細的評價指標和考核得分標準。
（5）績效考核方案的設置應將常規考核與臨時考核相結合。將常規考核與臨時考核相結合，以及將技術考核(如取樣、測量、實地觀測)與公眾反饋(如設立渠道收集意見並分析統計)相結合是兩條應堅持的基本考核原則。
（6）績效考核不是目的，而是依據和手段。一來績效考核結果應當與按效付費相關聯，是按效付費的依據。二來關聯比例確定應體現績效考核的激勵約束原則，要實現既有“激勵”又有“約束”。
五、地方各PPP項目所在行政區域財政部門、實施機構等如何開展PPP項目績效考核工作探析
根據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）及其他相關政策要求，特整理PPP項目績效考核流程如下供參考：
（1）整體要求
財政部門應當會同相關部門，統籌安排財政資金、國有資產等各類公共資產和資源與社會資本開展平等互惠的PPP項目合作，切實履行預算收支與績效管理、資產負債管理、信息披露與監督檢查等職責，保證項目全生命週期規範實施、高效運營。
（2）準備工作
成立績效考核工作組，明確工作責任。蒐集PPP項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、招標文件、PPP項目合同及其補充協議或承繼協議、施工合同、融資合同等相關文件，確保涉及績效考核的資料蒐集齊全。
（3）梳理優化
對政府和社會資本或項目公司已經確認的有關績效考核的文件（包括但不限於產出說明、運維標準、績效考核辦法、運維方案）進行梳理優化，並使梳理優化的文件既能得到相關方的認可又能確保績效考核相關文件滿足項目需求，能夠約束社會資本或項目公司提供高質量的公共產品和公共服務，達到按效付費的目的。
（4）成本監測
行業主管部門應當會同本級財政部門做好項目全生命週期成本監測工作。每年一季度前，項目公司（或社會資本方）應向行業主管部門和財政部門報送上一年度經第三方審計的財務報告及項目建設運營成本說明材料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公示，接受社會監督。
（5）開展考核
財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命週期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效考核，也可委託第三方諮詢機構提出評價意見。
（6）編制預算
行業主管部門應按照預算編制要求，編報PPP項目收支預算。每年7月底之前，行業主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績效考核結果等，測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。
（7）預算審核
財政部門應對行業主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核，充分考慮績效考核、價格調整等因素，合理確定預算金額。
（8）費用支付
對於績效考核達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。
對於績效考核不達標的項目，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。
（9）考核監控
財政部門應當會同行業主管部門開展PPP項目績效運行監控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進實現項目績效目標。監控中發現績效運行與原定績效目標偏離時，應及時採取措施予以糾正。
財政部駐各地財政監察專員辦事處應對PPP項目財政管理情況加強全程監督管理，重點關注PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證、政府採購、預算管理、國有資產管理、債務管理、績效考核等環節，切實防範財政風險。
（10）信息披露
項目準備、採購和建設階段信息公開內容包括PPP項目的基礎信息和項目採購信息，採購文件，採購成交結果，不涉及國家秘密、商業秘密的項目合同文本，開工及竣工投運日期，政府移交日期等。項目運營階段信息公開內容包括PPP項目的成本監測和績效考核結果等。
（11）績效評價
項目移交完成後，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，並按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策的參考依據。
六、地方各PPP項目所在行政區域財政部門、實施機構等委託第三方諮詢機構開展PPP項目績效考核工作探析
PPP項目的績效考核涉及PPP項目整個生命週期，但是實踐中績效考核的主體實施機構缺少PPP的專業人員，財政部門也抽調不出更多的人員來參與到績效考核的的具體實施過程中。因此當項目入庫以後，很多項目政府方就不再投入人力、物力對項目進行監管。因為政府方專業人才的不足，個別項目社會資本方通過建設和運營相關數據的造假，騙取財政資金。從而導致執行階段的PPP項目績效考核問題特別突出。因此要解決PPP項目績效考核的問題，實現PPP項目績效考核的高效、專業、公平，有必要引入第三方諮詢機構為PPP項目提供全生命週期、動態的績效考核。
（1）第三方諮詢機構的選擇
由政府方主導，社會資本方積極參與，通過公開招標的方式選擇專業、中立的第三方諮詢機構，開展績效考核。
（2）委託第三方諮詢機構提供PPP項目績效考核諮詢服務政策依據
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》[2016]92號），第二十七條各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命週期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價，也可委託第三方專業機構提出評價意見。
《國家發展和改革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）五、加強政府和社會資本合作項目的規範管理（五）績效評價。項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束後，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行後評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。
《財政部關於推進和完善服務項目政府採購有關問題的通知》（財庫[2014]37號）四、嚴格服務項目政府採購履約驗收管理完善服務項目履約驗收管理制度。採購人或者集中採購機構應當按照採購合同規定組織履約驗收，並出具驗收書，驗收書應當包括每一項服務要求的履約情況。第二類服務項目，供應商提交的服務成果應當在政府部門內部公開。第三類服務項目，驗收時可以邀請第三方評價機構參與並出具意見，驗收結果應當向社會公告。以人為對象的公共服務項目，驗收時還應按一定比例邀請服務對象參與並出具意見。
（3）第三方諮詢機構應該提供的服務內容
A、協助政府建立績效考核小組。
B、對PPP項目進行識別和梳理，分析績效考核中的問題並提出合理的對策。
C、協助編制或優化項目建設期績效考核、運營期績效考核、中期評估及移交階段全生命週期績效評價方案，使得考核方案更具備實用性和適用性。
D、根據第三方諮詢機構完善且政府批准的項目績效考核方案，實施建設期建設期績效考核、運營期績效考核、中期評估和移交階段全生命週期績效評價工作。
E、協助政府編制績效考核報告。
F、協助政府完成其分工內績效考核相關的其他工作。
（4）選用第三方諮詢機構的作用
第三方諮詢機構能夠有效的推進PPP項目的績效考核工作，協調政府和社會資本方的關係，提升雙方合作的效率，實現社會效益的最大化。第三方諮詢機構實施績效考核具有靈活性、中立性、專業性的特點，可以滿足PPP項目績效考核的需要。
我國PPP模式尚處於早期階段，很多政策法規還不完善，而且未來十年、二十年、三十年還會有很多不可預見的情況發生，因此績效考核的實施是一個動態調整的過程，需要根據項目的實際執行情況、政府和社會資本方的利益訴求調整項目的績效考核方案。PPP績效考核將是未來PPP項目執行的核心，PPP項目績效考核實施質量的好壞決定了PPP事業是否能夠可持續發展。
建立系統、科學、合理的PPP項目績效考核機制勢在必行，需要政府、社會資本、第三方諮詢機構等各方的共同努力。
以上僅為一家之言，不當之處，歡迎批評指正。
中建政研智庫
中建政研依託中央國家機關所屬事業單位成立，在促進行業發展方面做出了很多有益嘗試和積極探索。以諮詢為基礎、建設新型智庫、推動城鎮治理體系和治理能力現代化，參與發起多個國家級社團組織和研究機構，是國家發改委培訓中心PPP系列項目定點實施單位之一，參與《民法典》、《建築法》、《地下管線條例》、《政府和社會資本合作條例》等多部法律法規的研究和討論，承擔了住房城鄉建設部“PPP模式在城市綜合管廊工程中的應用研究”、國家能源局“民間資本投資電力領域的課題研究”等多項國家級、省部級課題研究；定期發佈眾多行業發展報告；出版系列叢書；在國家級學術期刊、門戶網站及新媒體發表原創文章百餘篇；多次舉辦大型行業論壇和沙龍。
近期課程安排
1、新形勢下PPP項目政策解讀與績效考核及運營管控專題培訓
培訓時間及地點： 2018年8月28日—30日（28日為報到日） 昆明市
2018年9月19日—21日（19日為報到日） 杭州市
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