圖為中國改革報 改革網報道鏈接。
□ 中國改革報 改革網記者丁南
村民委員會未經民主議定程序的土地發包合同，能否一概認定無效？政府在土地徵收補償中，能否以公權確認民事合同無效？發生在福建平潭的鎮政府“填埋魚塘”事件，可謂一堂生動的普法課。
去年5月份，福建省平潭綜合試驗區一養殖池塘被當地鎮政府以“保護性施工”為由填埋，至今未作徵收補償。在今年7月份的信訪答覆件中，被投訴的平潭縣敖東鎮政府稱，承包人與村委會簽訂的承包合同屬無效合同，填埋“正在養殖的八畝漁塘”的說法也無從考證。事實真的是這樣嗎？
訂立多年的合同被指無效
“鎮裡說我們未能提供現場魚苗放殖照片和購買魚苗正式發票，所以不能證明被填池塘有魚。”8月14日，在福建平潭綜合試驗區“美麗之冠．海峽國際旅遊城”建設項目的一處圍牆內，池塘承包人林彬手持幾張購買飼料和魚苗的收款收據，向中國改革報、改革網記者訴說魚塘被填的遭遇。
林彬提供的《南坑海堤南厝池場承包合同》顯示，2009年6月1日，甲方仙霞村委會與乙方仙霞村南厝場地自然村，以及同屬仙霞村委會村民的林彬、林我密、林金等5人簽訂承包合同，將甲方8畝左右的拋荒積水地承包給乙方用於養殖。合同約定，“乙方以土地兌換8畝地無條件收費”，“若政府徵用，該魚池賠償金歸乙方收入與甲方無關。”
對於“乙方以土地兌換8畝地無條件收費”，即免交租金一事，承包人之一的林我密說，上世紀70年代，他與林彬等多位村民將仙霞村約6畝的林場拋荒地開墾種植，2009年3月份仙霞村林場要收回這塊拋荒地造林，雙方因爭議而訴至法院，敗訴後他們為這塊已開荒使用40多年的土地多次上訪維權。為息訪息訴，時任村委會與他們簽訂了《南坑海堤南厝池場承包合同》，用8畝拋荒積水地“兌換”林場收回的6畝開荒地。
林我密稱，該承包合同有村委會的公章，有時任村委會主任陳人城和村務監督小組組長陳光榮的簽名，是兩個平等民事主體間的真實意思表示。幾年來承包人在養殖上有大量合理投入，這並不違反法律的強制性規定，不知道鎮政府為何會對合同效力說三道四。
在中國改革報、改革網記者聯繫相關採訪事宜時，仙霞村包村幹部、敖東鎮黨委林姓副書記回絕了記者的採訪要求。事後，該副書記通過當地宣傳部門提供給記者的一份信訪答覆件稱，仙霞村委會的發包合同未經村兩委會和村民代表大會研究通過，屬於無法律效力合同。
魚塘未獲補償被強制填埋
中國改革報、改革網記者瞭解到，2015年2月，平潭“美麗之冠．海峽國際旅遊城”項目徵地工作開始，其中就涉及林彬等人承包的8畝拋荒積水地。
“2009年承包池塘養殖淡水觀賞魚，前後投入50多萬元，2015年徵地時沒有人通知我們，直到2017年4月份我們才知道承包地被徵用了，後來圍擋施工也不對池塘進行任何補償。”
林我密告訴中國改革報、改革網記者，去年5月的一天上午，敖東鎮政府以“採取保護性施工措施”為由，組織100多名工作人員前去填方作業，他與林彬、林金聞訊趕往制止，林彬、林金兩人被敖東公安派出所民警帶至北厝鎮公安派出所留置詢問十餘小時，至當晚十點多鐘才被放回。
今年5月18日，平潭縣公安局出具的《不受理信訪事項告知書》顯示，該局於5月9日收到信訪人林彬提出的“反映敖東鎮政府強行徵收養殖場，並涉嫌非法拘禁”事項，“已責令敖東派出所依法進一步核查此案”。該事項“屬於本機關按照法定程序辦理的事項，依法應直接向敖東所提出，不按信訪程序處理。”
7月20日，敖東鎮政府在給林彬的《信訪事項處理答覆意見書》中稱，信訪人提供的承包合同，未經村兩委會和村民代表大會研究通過，經律師鑑定屬無法律效力合同。根據福州勘測院航拍圖，被填地塊有簡易池塘面積約3.5畝，但信訪人未能提供現場魚苗放殖照片和購買魚苗正式發票，“要求對被拆除的養殖池進行賠償55萬元的訴求不符合事實情況與相關規定。”
對於當事人反映的鎮政府以合同無效為由，不對基於承包合同的養殖投入進行徵收補償一事，敖東鎮政府在《信訪事項處理答覆意見書》明確：林彬等人與村委會簽訂的承包合同無效，但鎮政府本著人道主義，從解決問題角度出發，參照平潭嵐城片區養殖蝦池徵收補償的方案，多次與當事人協商按照土壩蝦池8000元/畝予以補償，但對方未能接受。
承包合同效力法律這樣說
未經村兩委會和村民代表大會研究通過的集體土地承包合同，是否有效？
根據《農村土地承包法》相關規定，家庭承包的承包方案等，以及發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或個人承包的，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表同意。農村土地承包經營方案方面的民主議定程序，《土地管理法》《村民委員會組織法》也有類似規定。
那麼，敖東鎮政府以上述未經民主議定程序條款為由，主張仙霞村委會與林彬等人簽訂的承包合同無效，是否成立？
中國改革報、改革網記者注意到，在2008年7月25日印發的《福建民事審判參考(2008年第1期)》中，福建省高院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件疑難問題的解答》這樣答疑：“對於未經民主議定程序而簽訂的承包合同，應當綜合考慮民主議定程序對承包合同效力的影響。對於自承包合同簽訂之日起超過一年，或者雖未超過一年，但承包人已實際做了大量的投入的，對原告方要求確認該承包合同無效或者要求終止該承包合同的，一般不予支持。但可根據實際情況，依照公平原則，對該承包合同的有關內容進行適當調整。”
既然未經民主議定程序的土地承包合同並不必然無效，林彬等人承包拋荒地多年來的合理投入，是否應予補償？
根據《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號）第二十二條規定，“承包地被依法徵收，承包方請求發包方給付已經收到的地上附著物和青苗的補償費的，應予支持。”
平潭敖東鎮政府以“經律師鑑定屬無法律效力合同”為由，不經地面附著物徵收補償就填埋魚塘的法理依據是什麼？這個被“保護性施工”的“美麗之冠”又是什麼樣的建設項目？
公開資料顯示，2015年5月22日，“美麗之冠”項目業主與平潭綜合實驗區國土部門簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，約定項目開工時間為2016年5月31日，竣工時間為2018年5月31日前。2017年1月份，雙方再次簽訂《國有建設用地使用權出讓補充合同》，將“美麗之冠”的開工時間變更為2016年10月14日前，並對多個地塊的規劃條件、土地用途進行調整和變更。其中，新增地下一層庫房（商業配套）建築面積1087.35平方米，不計入地上宗地容積率。
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