毛国民 广东外语外贸大学政治与公共管理学院教授、博士、硕士生导师，国际移民研究中心主任
广州是非洲人聚集度最高的中国城市，也是非洲人进出中国最主要的口岸。从上世纪90年代末迎来第一批非洲商人开始，广州作为改革开放的前沿地带，吸引了越来越多的非洲人。２０１７年，有３２万人次非洲人经广州口岸出入境。在“一带一路”建设和中非合作论坛持续推进的背景下，中非人员往来必将更加密切。以在穗非洲移民为范本，结合广州千年“蕃坊”治理智慧，从政府、社会、文化、技术多个层面发力，将有助于探索中国特色的移民管理体系。
从人数上看，虽然从广州出入境的非洲人数量较大，但实际居留的人数不多，“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）人数就更少。根据广州市出入境管理支队的统计，截止到2017年9月25日在穗合法居留的非洲人数量为1.31万，再结合在广州进行住宿登记的非洲人数据进行推算，在广州的“三非”非洲人在3000人左右，远非外界所说的30万、50万。此外，在穗非洲人也远非一些媒体描述的那样，是违法犯罪的高发群体。根据广州市公安局的数据，在2015年到2017年，在穗非洲人违法犯罪总量为154人，占在穗外国人犯罪总数的比例为12%，并且呈现逐年下降趋势。
而如能“善治”在穗非洲人有利于中国的发展。中国与非洲在发展上有很大的互补性，而这些来广州“淘金”的非洲商人就是完成此“互补”的最重要“中介”和“搬运工”。从外交战略看，历史上非洲就是我们重要的战略伙伴，“善治”在穗非洲人有利于推进“一带一路”倡议在非洲的实施，有利于构建非洲命运共同体。从经济上看，“善治”在穗非洲人有利于拓展庞大的非洲市场，推进中国与非洲国家的国际产能合作。从大国影响塑造看，开放的中国需要吸引高层次人才，发展中的中国需要包容。
目前，广州在非洲人治理上已取得良好成绩，如构建“大外管”格局，完善了在穗非洲人管理工作联席会议工作机制，推动了在穗非洲人综合治理；培育了“1+6”基层外国人服务管理模式，树立了“全员涉外，等同管理”的理念，形成涉外综合区域管理模式、涉外企业单位管理模式、涉外商贸市场管理模式、涉外交通枢纽管理模式、涉外高校人员管理模式和驻穗领馆安保管理模式等6类可复制的基层工作经验模式。但是，因在穗非洲人的特殊性，其治理工作也面临诸多困境。从政府层面看，多头管理、立法滞后的情况有待改进；从社会层面看，在穗非洲人与本土居民冲突明显，未形成共生关系；从文化层面看，在穗非洲人融入当地生活有困难；从技术层面看，在穗非洲人信息割裂，缺少大数据整合平台。
新时代，日益全球化的中国势必会迎来更多的国际移民。如何对其进行更好管理，成为考验我国治理水平的一道难题。我们不可能盲目照搬西方国际移民的治理方法，但可以借鉴其先进理念，再结合中国国情、地方实际，探索出有中国特色的移民管理体系。在穗非洲移民的管理就可以成为一个良好范本。
政府层面，应该兼备管理与服务职能。今年4月，我国已正式组建移民管理局，迈出了统一管理的重要一步。在此基础上，政府还应继续加强顶层设计。第一，我国应健全机制，实行外籍移民“闭合式管理”，弥合部门间的沟通障碍，建设一个外交部、公安部、海关、检疫等部委数据互通的数据库。第二，政府应完善政策，改革外籍人才引进和居留程序，减少“三非”，真正留住国际一流人才。第三，政府应完善签证政策，加快入境生物特征提取，从源头杜绝重复签证和身份造假。第四，要转变治理理念，实现从“管”到“服”的转型，通过政府购买服务等方式，调动社会力量帮助移民实现社区安置和融入。
社会层面，应吸收“蕃坊”经验，实现以非“治”非。首先，在外籍移民聚集的社区内，邀请外籍居民担任居民委员会委员，参与社区管理和服务。其次，发挥非洲商会等社会组织作用，利用其解决诉求、完善服务、化解纠纷、防范风险，解决政府“想干而不能干”“想为而无力”的事情。最后，应充分利用非洲留学生资源，架起中非友谊桥梁。如广州市内数十所高校，集聚了诸多非洲裔青年留学精英人才，仅广东外语外贸大学就有非洲裔留学生871人。在校期间，这些留学生可以成为广州与在穗非洲人之间的桥梁，也可以成为志愿者参与其服务与管理。在2017年颁发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》政策引领下，吸引一批非洲留学生留下来，进入在穗非洲人管理的相关部门，利用他们的影响力，积极配合广州对在穗“三非”人员进行的管理和服务工作。
文化层面，应加强文化沟通，讲好“中非合作故事”。一方面，应对在穗非洲人进行中国国情教育。政府及其有关部门应当通过各种方式向在穗非洲人宣传有关法律法规，使其了解中国和广州市外国人管理和服务的政策措施。进而，鼓励商业机构和社会服务机构，向非洲人开展中文课堂课程，举办各种中外文化交流、娱乐和体育活动，增进相互了解。另一方面，我们要讲好“中国人在非洲的故事”和“非洲人在中国的故事”，打破西方媒体在国际上的话语垄断。媒体既要采访和报道中国人在非洲的真实生活，如援助铁路、医院、教育等，也要报道非洲人在中国的真实生活，如学中文、做义工等，改变民众对非洲人的刻板印象。特别是对非洲留学生，他们回国后有部分成为国家领导人、政府要员和企业精英。培养他们的中国情怀，让他们回非洲并讲好中国的故事，对中非友谊和国家外交战略都有重大意义。
技术层面，应运用先进技术，加强“智慧”治理。比如，政府可以引入大数据管理，建立专门的“在穗非洲人信息监控与分析平台”。采用手机实名制，绑定身份和护照信息，发挥大数据收集、定期发送信息和宣传等功能。利用手机定位功能，解决“只知他们来了却不知道现在在哪”的难题，降低管理成本、降低安全事故风险。政府还可以利用大数据挖掘技术，如通过语言的特殊性、“非洲关键词”等进行捕捉和监控，防患于未然。另一方面，可建设“智慧在穗非洲人聚集区”工程，通过智慧终端对在穗非洲人进行管理和服务。
不拒众流，方为江海。中国正从移民来源国向移民来源国、过境国和目的国的多重角色转变，要坚持以开放、包容、公正的态度看待移民问题，充分肯定移民在经济、社会、文化事业中的重要桥梁和纽带作用，加强移民管理水平，展现中国智慧。
閱讀更多 智庫中國 的文章
