摘要：以中共为领导核心的决策体制是在中共领导革命、创建新中国的长期历史中形成的，具有其历史的合理性。决策体制从建立到改革开放前呈现集中化的趋势。决策权力日趋集中的体制，存在着决策结构专业化分工程度不高、制度化程度底、偏重经验决策、决策过程封闭和缺乏自我修正与调节机制等弊端。这些弊端是酿成“文革”这一历史性悲剧的体制性因素。改革开放后，决策体制改革的重点，是在决策结构、决策方式和决策机制三个主要方面推进决策的民主化、科学化和法治化建设。决策体制改革的实践证明，以决策民主化、科学化和法治化为导向的决策体制改革，成功地应对了中国由经济和社会迅速变迁所带来的各种挑战。从政治发展的角度看，决策体制的改革呈现出的基本趋势是：从个人决策向民主决策、从经验决策向科学决策、从决策组织高度集中向决策组织结构分化、从封闭式决策向开放式决策、从被动参与决策向自主参与决策、从决策非制度化向决策制度化的转变。一个中共主导、多方参与、科学论证、过程开放、依法运行的决策模式在决策体制改革的实践中初步形成。
JEL: Z00
作者：周光辉，吉林大学社会公正与政府治理研究中心、行政学院教授
改革开放以来中国社会已经发生了广泛而深刻的变化，但国家主导社会发展的基本模式并没有改变，而国家主导社会发展的基本方式又是通过制定和实施公共政策实现的。“中国在1980年代的体制变革经历的波浪式或者周期式，而不是直线方式，每一个周期都发端于改革领导者的新政策。”[1]本文的中心任务，并不是探讨中国的决策体制是如何影响中国发展的，而是运用历史制度分析方法和政治发展理论，结合当代中国决策体制变迁的实践，对中国决策体制的形成及其历史合理性，中国决策体制的基本特征、问题及其危机，中国决策体制的变革及其发展趋势展开讨论。
一、当代中国决策体制的形成及历史合理性分析
政治决策关系到国家和社会的发展方向，关系到社会资源的权威性分配，关系到社会中各种政治主体、利益群体的意志表达和利益平衡，所以，在现实的政治生活中，各种政治主体和利益群体都试图通过不同的方式参与和影响实际的政治决策过程。在这个意义上讲，政治决策过程实际上是一种利益妥协、博弈和寻求利益平衡的政治过程。执政党和政府对国家和社会的领导，实际上就是通过政治决策的制定和实施来实现的。现代政治分析理论，已经把政治决策实际过程的分析视为政治分析的重要路径和基本方法。
[2]所谓决策体制，是指关于行为主体之间相互关系、决策权力配置、运行机制及决策方法、程序规范的总称。在决策体制中，决策结构、决策方式和决策机制是三个最主要的相互关联的部分。
在中国的决策体制中，党的领导地位并没有改变，但随着改革开放的进程具体的决策结构、决策方式和决策机制却发生了较大的变化。这一现象的存在恰恰是造成人们疑惑和引发国内外对中国政治体制改革是否有进展的争议所在。因此，客观、合理地解释这一现象就成为理解和领会中国政治体制改革的重要途径。
（一）中国的决策体制及其形成历史
中国的决策体制是在新中国成立初期建立的。在中央层次上，中国的决策体制主要由“党”、“政”、“军”、“法”、“民”五个行为主体构成。其中，“党”包括执政党和参政党；“政”包括全国人大及其常委会和国务院；“军”主要指中央军事委员会；“法”包括最高法院和最高检察院；“民”在狭义上，主要指不担任国家公职的民众和社会团体。这五个行为主体之间形成了“一个核心”和“四种关系”。“一个核心”是指中国共产党是决策体制中的核心行为主体。《中国共产党章程》第十五条明确规定：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”[3]中央政治局和常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。这意味着中央政治局和它的常务委员会是实际上的中央决策机构，中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构。“四种关系”是指“党政关系”、“党军关系”、“执政党与参政党关系”和“党民关系”（习惯上称党群关系）。 “党民关系”在决策过程中是一种非制度化的关系。由于最初中央的重大决策所发布的文件，都是以“中共中央、国务院、中央军委”的名义联合发布，所以国外学者习惯上也把这种决策结构称之为“党、政、军”决策体制。[4]从决策权力分配的角度讲，在“党、政、军”三者关系中，“党政关系”（这里“政”是一个广义的概念，包含“政权”、“政府”、“政法”等内容）是最基本、最复杂的政治关系。在“党政关系”中，中共中央特别是中央政治局与国务院长期以来一直存在着十分密切的工作关系，并形成了合署重要决策文件的习惯。到了上个世纪末期以后，随着党政职责分工的逐渐规范化，这种合作工作的方式有所减少，但合署重要文件的习惯依然保留下来。
特别需要强调的是，虽然在《中国共产党章程》的第三章“中央组织”中并没有关于“中共中央工作领导小组”（简称领导小组）的设置规定，但在1958年6月10日中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组的通知中指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”[5]这些常设的“领导小组”不仅在中央政治局的实际决策过程中发挥着十分重要的作用，而且，它的设立标志着党中央各工作部门职能的扩展——由主要管理国务院相关部门的干部扩展到直接管理各部门的业务工作，并在某种程度上，履行着协调“党政关系”的重要职能。
自1840年鸦片战争以来，随着帝国主义列强对中国的入侵和中国传统的封建帝国秩序的逐步瓦解，中国面临着两个最根本任务，一是如何建立独立、统一的现代国家，重建政治秩序；二是推动国家的现代化，实现民族的复兴。前一个任务是后一个任务的前提和基础，没有一个独立、统一的国家，也就不会有稳定的政治秩序，就不可能实现国家民主和富强。 面对中华民族全面危机日益深重的历史状况，进行一次彻底的反帝反封建的民族民主革命就成为一种时代的要求。中共1921年成立后，顺应了这样的历史潮流，于1927年8月1日在南昌举行了由中共直接领导的带有全局意义的一次武装暴动，标志着中共独立地建立自己的军队和领导革命战争的开始。中共在领导人民军队开展武装斗争的同时，将党的组织延伸到农村的基层单位中动员和组织群众，通过基层社会经济结构的革命改造，在农村建立起革命根据地和基层政权，进而推动全国政权建设。当代中国的“党、政、军”决策体制可以说萌芽于革命根据地时期。1931年11月7日至20日，于江西瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会，选举产生了中华苏维埃共和国中央临时政府，11月25日又成立中华苏维埃中央革命军事委员会，由此形成了“党、政、军”决策体制的雏型。随着中共领导的解放战争的全面胜利，1949年9月21日至29日，中共主持召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，中共与各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物在一起“协商建国”。 1949年10月1日，中华人民共和国正式宣告建立。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，会议通过了宪法和相关组织法，根据这些法律产生了国家主席、全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院。至此，在长期的革命斗争历史中形成的以中共为领导核心的决策体制以立法的形式正式确立。
（二）中国决策体制的历史合理性分析
建国初期形成的决策体制为建立中央权威，实现社会的有效整合和重建秩序发挥了关键性作用。
首先，从政治的视角看。近代以来中国社会内部长期处于分化严重、“一盘散沙”的状态。形成这种现象的原因，除了外部势力的干预外，主要原因有两个，一是中央权威衰落，无法实现政治一体化；二是决策无法在基层有效贯彻，导致整个社会的无政府状态。建国初期确立的决策体制有三个主要特征：一是决策权力的集中性，表现为决策权力主要集中在中共，党内决策权力主要集中在中央政治局；二是决策结果的统一性，表现为决策一旦作出，任何其他国家机关、组织和个人都不能再另做主张，更不能表示反对，必须坚决执行；三是决策实施的组织性，中共从中央到基层社会建立健全各级党组织，中央一旦做出决策，通过中央到基层的各级组织开会层层传达、动员，并组织贯彻落实。这种决策体制，从横向上保障了中共对国家政权的政治领导，从纵向上实现了中央对地方、地方对基层、基层对个人的政治整合，既为贯彻落实中央的决策提供了组织保障，同时也促进了生活在基层社会的群众通过基层党组织的领导作用逐步认同中央决策的合法性。建国初期确立的集中统一的决策体制，一方面从根本上改变了过去国家政权内部分化严重、政出多门、管理软弱无力的状况，有效地保证了中央的政治权威；另一方面，通过党的各级组织系统把中央的决策传达到从城市到乡村的各个基层单位，使中央决策能够在全国范围内有效贯彻实施 。
其次，从经济的视角看，要实现促进工业化的战略需要广泛的社会动员，而进行社会动员又需要一个重要的条件，即要有一个强有力的能够实行集中统一领导的中央政治权威。在长期革命斗争中形成的集中统一的决策体制，以及主要由军队转业人员所构成的、形成了与上级和中央保持一致传统的、党的各级组织和各级政权中的干部恰恰适应了现实的需要。这种决策体制所具有的高效行政干预能力、全面整合资源能力和组织动员群众的能力，为当时促进经济发展和重建社会秩序创造了政治条件。从1949年10月新中国建立到1957年底第一个五年计划完成，无论是制度变革还是经济发展都是中国历史上最快的时期。 仅用3年的时间，就奇迹般地在战争废墟上恢复了国民经济，第一个五年计划以“156项”重大建设项目为中心开展的大规模经济建设，为中国的工业化奠定了坚实的基础。对于像中国这样一个超大型的、经济发展水平十分落后、80%人口是文盲，且族群多样、地区差异明显的国家来说，没有一个权力相对集中、具有政治权威的中央决策体制，就无法实现国家政治的一体化，也无法进行社会动员和资源整合，就不可能顺利地推动现代化建设。
二、中国决策体制的基本特征、问题及危机
（一）中国决策体制的基本特征
由于中国的决策体制形成的历史与实行的政党制度与西方国家不同，决定了中共作为执政党与西方国家执政党在国家决策体制中的地位和作用是不同的。西方国家实行竞争性政党制度，在大选中胜利的政党成为执政党后，主要是通过推荐党的成员组成政府来实施党的主张和政策，党组织并不直接领导政府。中国并不实行竞争性政党制度，这就形成了中国决策体制有两个基本特征：一是中共在国家决策体制中居于领导地位。这意味着在决策体制中，共产党与其他决策行为主体之间不是平行、并列的关系，而是领导与被领导的关系，各国家机关都在中共的直接领导下履行各自不同的职能。中共作为执政党的政治领导作用，主要是通过制定国家的立法指导思想以及路线、方针、政策来指导其它国家机关的各方面工作来实现的。二是中共在决策体制中的领导地位是长期不变的。
（二）建国初期中国决策体制存在的主要问题
正如事物都有两面性一样，建国初期形成的决策体制也存在一定的问题和弊端。可以从决策结构、决策方式和决策机制三个方面透视决策体制存在的主要问题：
首先，从决策结构的角度看。存在的主要问题是：在决策权力结构中，强调纵向的决策权力划分，忽视横向决策权力的职能分工。中国共产党成立初期基本上接受了苏联共产党的建党模式，即根据民主集中制原则建立纪律严密的等级制组织，并将组织的权力集中于最高层———中央委员会。在长期的革命战争中，党的主要活动就是领导军队从事武装斗争，这样政党组织与军队建设相互影响、相互渗透。一方面，政党组织结构受到军事活动的影响，军队的组织属性深深烙在了政党结构之中，形成了共产党组织结构半军事化的特点；另一方面，强调在军队中强化党的“一元化”的领导作用，所以逐渐形成了一种习惯，以党的名义下达命令，导致其他国家机关在决策过程中的功能无法正常发挥，甚至产生了“以党代政”的现象。
其次，从决策方式的角度看。（1）决策方法以经验决策为主，决策科学化程度不高。建国初期中央的决策者都是从战争年代走过来的，他们善于凭借经验和解决问题的惯性思维方式来进行决策，而不习惯于或者说不善于遵照科学的方法来做决策。（2）决策方式过于封闭，开放程度不高。形成这种现象的原因有三个方面：一是战争时代形成的保密习惯；二是对决策内容缺少科学分类，没有分清哪些属于涉及国家安全和军事安全的决策需要保密，哪些属于公共政策，特别是涉及公众切身利益的公共政策需要开放；三是决策高度意识形态化，把决策过程与阶级斗争和政治斗争相联系，把决策过程中意见分歧往往与立场、路线联系在一起，为了防止把党内政策的意见分歧公开化，给社会上形成党内分裂的看法，所以不愿意将决策公开。
第三，从决策机制的角度看。主要问题是：一是决策机制制度化程度低，决策程序结构不合理，决策程序缺少刚性约束力，使得决策过程缺乏稳定性和可预见性，导致决策过程的非规范化、主观随意性和非连续性，决策系统功能紊乱。二是某些决策机制运作低效、功能发挥不正常，决策信息渠道不畅、决策信息系统的沟通功能不足，决策专家咨询系统的实际作用有限，监督系统的功能发挥不力。三是决策机制不健全，缺乏必要的决策反馈协调机制、决策失误责任追究制度等。四是由于干部制度实行终身制，决策者没有任期限制，使决策体制失去了自我修正和调节的功能，导致一些决策产生了严重的社会后果而不能及时纠正。
（三）改革开放前决策体制面临的危机
历史制度主义认为，一种体制是在一定的社会、经济、文化的历史条件下生成和发展的，因而，特定的历史环境所形成的体制就构成了它以后不断强化和变迁的路径依赖。诺斯指出：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。[6]”随着建国初期中央的决策获得的成功，中共主要领导人骄傲自满的情绪在不断滋长，特别是通过政治革命建立起权威的中国共产党，习惯于革命斗争的方式、政治动员的方式、大规模群众运动的方式来开展工作。在这段时期中，在加强“党的绝对一元化领导”的口号下，通过开展所谓党内路线斗争方式，使决策权力不断集中，到“文化大革命（以下简称文革）”爆发时，党中央的决策权力已经集中到党的领袖个人手中。持续十年“文革”所形成的社会危机，说到底是决策体制的危机。这种高度集权的决策体制的弊端主要表现在：一是决策权力高度集中，使其他决策机关的功能难以正常发挥。由于决策权力过分集中于个人，这样决策的随意性、主观性、盲目性、专断性就会自然形成，重大决策的失误就会经常发生。二是决策主体没有任期限制。这意味着决策体制没有制度化的自我修正和调节的机制，即通过领导人的换届来对前任领导者的政策进行调整的机制。因此，使决策出现了重大失误也无法通过正常的机制来制止和调整。 三是决策过程没有制度化、程序化，使决策无章可循，导致决策多变、政策不稳定、决策过程不具有可预见性。由于建国后各种大规模的群众运动持续不断，忽视了制度建设，决策权力越发集中，使已有的决策制度和会议规则都流于形式，不仅使中央政治局会议不能按规定举行，甚至全国人民代表大会、中共代表大会都无法按期召开。
当原有体制的维护成本非常高，高到难以为继时，一种制度也要发生改变。 邓小平对此有过这样的判断：“二十年经验尤其是‘文化大革命’的教训告诉我们，不改革不行，不制定新的政治的、经济的、社会的政策不行。”[7]在这个意义上说，正是体制性危机使中共和人民形成了共识，只有实行改革才能摆脱困境。
三、当代中国决策体制的变革
1978年中共十一届三中全会的召开启动了中国决策体制改革的进程。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，向全党提出了改革党和国家决策体制的政治任务。1986年7月31日，时任国务院副总理的万里发表《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话，明确提出了决策体制改革的基本目标是实现决策的民主化和科学化。1987年，中共“十三大”政治报告中明确提出“党的决策的民主化和科学化”。这是中共历史上第一次在党的代表大会的政治报告中表达了这一主张，这也意味着促进决策的民主化和科学化已成为全党的意志。2002年11月，江泽民在“十六大”政治报告中，强调“正确决策是各项工作成功的重要前提”，并对改革和完善决策机制提出了总体要求。[8]2007年10月，胡锦涛在“十七大”政治报告中强调，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，”提出推进决策科学化、民主化的重点建设领域是“增强决策透明度和公众参与度”。[9]关于中国决策体制的改革，可以从确定决策体制改革目标、决策结构、决策方式和决策机制等四个方面展开讨论：
首先，在决策体制改革目标方面。中国决策体制改革的首要任务就是明确决策体制改革的目标。实现决策的民主化、科学化和法治化既是中共由革命党向执政党转变的内在逻辑的展现，也是实现决策体制现代化的客观要求。决策的民主化是实现人民民主的内在要求，是整合各方利益诉求、广开言路、反映民意的制度安排。决策的科学化是把科学引入决策的过程中，利用现代科学技术手段，采用科学的方法，按照科学的程序，通过科学的论证，为正确决策提供技术支撑。决策的法治化是将决策主体、决策过程和决策内容纳入法律调整范围，严格依照法律进行决策。在一个现代的决策体制中，民主决策、科学决策与依法决策是不可分的。在决策民主化、科学化与法治化三者关系中，民主是基础、是目的，民主规定着决策的价值取向；而科学是方法、是技术手段，科学既无法回答不同利益群体、不同价值之间的平衡问题，更无法回答生命的价值和人类的道德选择问题，所以，科学的方法只有服务于民主的目的才能体现其功能；而法治则是民主决策理性、有序运行的保障和条件。
其次，在决策结构改革方面。改革决策权力高度集中的“一元化”决策结构，是实现决策民主化和科学化的客观要求。具体做法是：（1）在保持共产党在决策结构中领导地位的前提下，注重决策权力的横向划分，按照执政党与国家政权机关的不同职能，对公共权力进行合理分工。第一，明确了中共必须依法决策，而且中共制定的方针、政策只有经过国家机关的法定程序才能上升为国家意志，成为指导整个国家生活的法律。第二，中共必须保证国家立法机关、行政机关和司法机关依照宪法和法律独立负责地行使各自的职权。“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是中共历史上首次明确将党置于法律的约束之下。为了适应党的领导方式和活动方式的转变，从党中央到地方党组织都调整了党的组织形式和工作机构。各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。撤销了过去与政府机构重叠对口的部门，把管理的行政事务转给政府有关部门管理。凡属国务院职责权限之内的事务，一般不再以党的名义做出决定。 （2）健全了从中央到地方党的集体决策制度。主要做法，一是党中央不设主席只设总书记，总书记负责召集中中央政治局、政治局常委会会议，主持中央书记处工作。二是理顺中央政治局及其常委会与中央书记处、中央全会的关系，建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度，积极发挥中央委员会集体决策的作用；明确书记处不具有决策职能，只是中央政治局及其常委会的办事机构；三是建立通过正式会议做出集体决策制度。凡属事关国家和社会发展全局的重大决策，视其重要程度，分别由中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表大会讨论决定；国务院工作中的重大事项，必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定；建立中央政治局、政治局常委会工作规则、会议的议事规则和生活会制度，使集体决策制度化；建立重大问题决策征求意见制度。（3）废除了领导干部实际上的终身制，建立了严格的领导干部任期制度和退职、退休制度。（4）完善共产党与各民主党派的政治协商制度，扩大民主党派参与重大决策的权力。民主党派参与政治决策主要是通过两种制度化方式：一是直接通过提政策建议或提案的方式参与决策。二是与中共在重大决策之前进行民主协商。（5）建立相对独立的决策咨询机构，完善决策结构科学化功能。（6）大众传播媒体成为决策结构的重要组成部分。特别是互联网的普及，为社会不同利益群体提供了一种十分便捷的互动交流、参与决策的平台，使得大众传播媒体参与和影响决策的作用更加凸显。
再次，在决策方式改革方面。（1）决策方法从注重经验决策转向注重科学决策。主要做法：一是建立民主、科学的决策论证制度。二是在决策过程中采用科学的决策方法。三是运用科学技术手段和工具参与决策过程，提高决策的精确度。（2）在决策形式改革方面。推动中央决策形式从封闭向开放的转变。如广泛推行新闻发布制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度、大力推行电子政务，构建政务公开网络化平台等。
最后，在决策机制改革方面。决策机制改革主要表现在两个方面：一是建立健全决策程序，即将相互关联的决策步骤、阶段按照一定的先后次序排列，形成有序的决策流程。通过决策过程的程序化安排，防止盲目拍板、轻率决策情况的发生，确保决策目标的实现。二是从非制度化向制度化转变。为了改变过去领导人凭经验拍脑袋决策的做法，保障决策程序能够成为具有刚性约束力的规则，近年来国家强化了决策机制的制度化建设。如建立广泛征求意见制度、决策协商和协调制度、专家论证制度、技术咨询制度、决策评估制度、公示和听证制度、决策失误责任追究制度等。[10]
四、评论与展望
（一）评论性分析
1．中国决策体制改革的普遍性意义
中国的决策体制改革是一个渐进的过程。站在世界现代化的背景下看中国的决策体制改革，以下三个方面具有普遍性的意义。
第一，中国的决策体制改革是坚持独立自主的根据中国的国情和国际、国内实际情况的变化进行的，走的是一条符合中国国情的政治发展道路。中国政治发展坚持走自主性道路是与世界政治发展道路的多样性规律相吻和的。世界各国政治发展道路的多样性，如欧美道路、苏东道路、东亚道路、拉美道路等，[11]这是由于每个国家的历史文化传统不同、社会制度及经济发展水平不同决定的，是人类政治文明多样性的表现。
第二，中国的决策体制改革始终坚持了在中共领导下分阶段、有步骤地进行，并在改革的实践中不断改革党的执政方式、提高党的执政能力。在现代化进程中，中国实现了改革、发展和稳定三个方面相对平衡，一个很重要的经验就是在坚持中共领导的同时，不断地努力改善党的领导。中国政治发展走的是一条“强党”——“强国”式的发展道路，这也是与发展中国家政治发展的一般规律相一致。政治发展理论研究表明，发展中国家现代化道路的选择是与政党的政策紧密相关的。“政党在所有当代社会的现代化竞争中如此重要，以至于不同社会所走的现代化道路往往是由政党所决定的。”[12]而现代化的进程是否顺利又是与政党的力量相关的。这是因为，执政党作为联结国家与社会的一种政治机制，作为进行社会动员推动现代化的政治力量，维护其权威显得尤为重要。“处于现代化之中的政治体系，其稳定依赖于政党的力量”。[13]
第三，中国决策体制的变迁也经历了从决策权力集中化阶段到决策权力民主化阶段的发展过程。从世界现代化的发展进程看，民族国家建立后，政治发展都经历了较长的探索，甚至是反复的时期。在发展道路多样性的背后又展现出共同的发展规律，即从民族国家建立初期的相对集权逐渐向民主转型是一个较为普遍的历史现象。即使最早实现现代化的国家，如英国和法国，也经历了初期强化中央集权的阶段。发展中国家独立初期，由于对内还有政治一体化和社会整合、对外维护国家独立的任务，对集权和强化中央权威的需要更为强烈。
2、中国决策体制改革的基本趋势
中国决策体制所以能够有效地应对经济发展和社会转型带来的各种挑战，最根本的原因在于，经过了持续30多年的改革，民主、科学和法治这些现代元素逐渐融入中国的决策体制之中，初步实现了从传统的决策体制向现代决策体制的转型。笔者研究发现，中国决策体制变革呈现出六个方面的趋势。
第一，从个人决策向民主决策转变。改革开放前，个人决策实际上取代了党中央的集体决策。改革开放后，中共从组织上和制度上采取措施推进决策民主化改革。一是实行会议民主，落实民主集中制和集体领导的会议民主制度；二是协商民主，即重大决策制定过程中需要经过充分的民主协商，包括制度化的民主协商和非制度的民主协商；三是扩大参与民主，即支持和鼓励公民以合法的形式表达自己的利益诉求和政策主张，参与重大决策的讨论。
第二，从经验决策向科学决策转变。传统决策方式的最大特点是依靠过去的经验来做决策。改革开放后，决策体制改革的一个重要方面是要改变过去“拍脑袋”的经验决策方式，把现代科学技术手段和工具、科学的分析方法及科学的运作程序引入到决策的过程中来，为科学决策提供智力、技术和方法的支撑。
第三，从决策组织高度集中向决策组织结构分化转变。政治发展理论认为，决策机构高度集中向决策组织结构分化的转变是政治发展的一个重要指标。“发展的这一方面首先指的就是结构的分化和专业化。……由于分化，在体系中各种政治角色的功能专门性就会上升。”[14]如果说改革开放前的决策体制的趋势是不断强化决策权力的集中，导致以党代政，那么，改革开放后决策体制的发展趋向则是对国家政权机关在决策中的职能进行科学定位、适度分开，从而保证各种国家机关发挥各自的不可替代的作用。
第四，从封闭式决策向开放式决策转变。改革开放前，中国的决策过程基本上是在封闭状态下进行。改革开放后，国家为了适应尊重公民知情权、表达权、参政权和监督权的需要，逐渐加快了决策开放的进程，决策开放的形式也日益多样化。
第五，从被动参与决策向自主参与决策转变。政治发展理论通常把政治参与的质量和程度作为衡量政治发展程度的一项重要指标。“政治参与扩大是政治现代化的标志。”[15]改革开放前的政治参与主要是在社会动员下的参与，如各种形式的群众运动。改革开放后，随着公民权利意识的增长，公民参政不再被视为义务，而是一种权利。公民参政更多的是一种主动的、自愿的、理性的行为选择。
第六，从非制度化决策向制度化决策转变。改革开放前，中国决策体制很不健全，制度化程度底是一个突出问题。改革开放后，决策体制改革的重点是强化决策体制和制度建设，使决策的制度化程度有了明显的提高。
随着决策体制改革的深入和发展，一个中共主导、多方参与、科学论证、过程开放、依法运行的决策模式在决策体制改革的实践中初步形成。
（二）挑战与问题
1．面临的重大挑战
处于经济高速发展、社会转型期的中国，随着利益主体日益多元化和公民利益预期和诉求的普遍提高，中国社会已经进入社会矛盾和风险高发期。中共作为执政党，且长期执政，未来面临的挑战是相当严峻的。从一党长期执政的角度看，来自于社会内部的挑战主要表现为三个方面。（1）一党执政与社会利益和群体的多元化的挑战。随着社会价值、利益的日益多元化，中共统筹协调各方面利益关系的难度会不断增大。（2）中共长期执政与公民日益高涨的参政要求的挑战。面对多元化社会群体的形成及日益高涨的公民政治参与要求，中共如何通过制度化的方式吸纳公民政治参与的要求，防止出现“参与爆炸”将是中共长期面临的重要课题。（3）中共长期执政与防止权力滥用的挑战。权力具有腐蚀性，这是被古今中外的历史不断证明的一条科学结论。发展中国家在社会转型期权力腐败滋长、漫延也是一种普遍现象，这通常是引发公众不满甚至社会抗争运动，导致政权更迭的一个重要原因。中共能否有效地防治腐败将是对中共长期执政的一个重大考验。
2．当前决策体制存在的主要问题
（1）在中央层面，中共与各国家机关的职责划分不够规范，中共与各民主党派的关系制度化程度不高，特别是“人大”和“政协”的民主决策作用发挥得不够。（2）有些领域决策权力仍然过于集中，开放程度不高。（3）决策程序还不完善，一些听证会和咨询会流于形式，公民参与公共决策的方式和途径单一，缺少制度化的利益表达机制。（4）决策监督体制也不完备，决策评估制度、决策的合法性审查制度缺失。
（三）对策与建议
1．推进决策民主化是应对挑战的一种有效途径；
面对着多元利益群体的形成及日益高涨的公民政治参与要求，那种过去封闭式的决策体制和依靠单方面自上而下动员的决策实施方式已经难以为继了。中共只有通过自身的民主化改革，才能维持其长期执政的合法性。“政治稳定的先决条件在于有一个能够同化现代化过程所产生出来的新兴社会力量的政党制度。”[16]民主化改革对维护中共的执政合法性地位是有积极意义的，它可以修正绩效合法性所带来的负面效应。在民主化的语境下，维护中共的领导地位，就是要改变过去维护党的政治权威仅考虑集中权力的做法，而要靠发扬民主，通过扩大公民的决策参与，提高决策的公信力和回应性，实现中共、政府与公民之间的良性互动来实现。而党内民主由于局限于党内的范围，无法与人民民主实现有效的联结，在不具备全面实行选举民主的条件下，决策民主就成为联结党内民主与人民民主的有效途径。中国30多年的决策体制改革的实践证明，决策民主化改革是适合中国国情的民主化道路的理性选择，其重要意义主要表现在以下几个方面。
第一，是保证执政党人民性和维持长期执政合法化的一种方式。中共执政后的最大危险是脱离人民。决策民主化，通过扩大公民参与决策是执政党在和平时期保持与人民群众联系的重要渠道。在现代社会，扩大政治参与不仅仅是尊重公民权利的需要，而且也是政治体系得以有效运作的重要支持条件。“处于现代化之中的政治体系，其稳定依赖于政党的力量，而政党的强大与否又要视其制度化公众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。”[17]第二，是目前阶段推进民主化进程的有效途径。一般而言，选举民主是公民通过选择政治领导人的方式来影响公共政策的制定，而在中国目前还不具备实行国家领导人直接选举的条件下，通过决策民主化的方式，可以提供一种常态的、理性的统筹协调各方利益拆求的机制，有效地吸纳民意来保证公共政策更符合人民的期待和利益诉求，从而防止由于常态的利益表达和诉求机制的缺失，导致社会一部分人不得不寻求用体制外的方式去抗争的发生。在一定意义上讲，决策民主是推进中国民主化进程风险较小的有效途径。
第三，由于人们对事物规律的认识是一个不断探索的过程，科学的发展是按照知识累积的方式向前的，这就决定了人的认知活动需要不断地“试错”和“证伪”。问题的关键不在于人的认知活动需要不断的尝试，也不在于需要对以往的结论进行反思甚至批评，而在于人们对新的尝试和批评采取什么样的态度，在于社会是否有一种有效机制来保护新的尝试和批评。这是对一个社会是否具有自我反省能力和自我调整能力的检验。决策民主化的重要功能还在于，一方面，有利于吸纳来自于民间的智慧和思想；另一方面又提供了一种通过和平、理性的方式修正决策失误的纠错机制，使决策体制具有了自我调整、自我更新的能力。
第四，民主决策、科学决策和依法决策也是防止权力滥用和控制权力腐败的有效方法。
2．进一步改革的建议
中国决策体制改革的目标，是建立信息畅通、反映灵敏、公开透明、科学论证、中共主导、多方参与、依法决策的体制。根据这样的建设目标，对进一步推动决策体制的改革提出如下建议：（1）进一步规范决策体制中中共与各国家机关的关系，特别是应强化“全国人大”和“政协”两个体制内作为民主协商机制、民意实现机制和决策监督制约机制的作用。“两会”提供了整合政党、政府和公民关系的制度化平台，应把发挥好“两会”的作用，当作推进决策民主化的重要任务。（2）继续推进党务公开和政务公开，进一步增强中共和政府决策的透明度，让决策过程以“看得见”方式呈现给公众。（3）面对“信息和参与爆炸”的社会环境，应进一步健全决策程序，建构多样化的民意表达和公民参与机制，听证会、专家咨询要有广泛的代表性，特别要有利益相关方参加，提高决策体制吸纳各种利益诉求的能力。（4）继续推进依法决策的制度建设，建立重大决策合法性审查制度，防止越权决策和违法决策发生。（5）建立健全重大决策追踪反馈和评估制度，建立并完善决策责任追究制度。
总之，实现决策的民主化、科学化和法治化还需要继续深化改革。决策民主化改革可能存在着一定风险，但不改革不仅没有出路，而且肯定有危险。
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