（本文荣获国家粮食和物资储备局“庆祝改革开放40周年粮食和物资储备改革发展理论研讨征文活动”三等奖 作者：卜崇军 伍佳丽 湖北省粮食局）
摘要：本文回顾了40年来湖北省国有粮食企业改革发展历程，对改革背景作出了介绍与分析，探讨了粮食购销政策、部门体制改革与市场经济大环境对国有粮食企业发展的影响，从当前粮食产业经济发展的新风向出发，研究提出了国有粮食企业改革发展的几种模式，以供参考借鉴。
前言：时代总是在不经意间迎来历史的高光时刻。1978年12月召开的党的十一届三中全会，确定了中国的发展方向：解放思想，改革开放。这个在中国现代历史中无数次被提及的重要会议，以其拨云见日的高瞻远瞩和破壁而出的超凡勇气，拨转了中国这艘东方巨轮的航向。从此，中国“直挂云帆济沧海”，乘长风，破万里浪，在短短四十年内，向世人展示着一个又一个的东方奇迹。随着改革的号角吹遍中国每一个角落，湖北作为中部粮食大省积极回应着时代的呼唤和市场的诉求，用开拓创新的精神书写着时代的答卷。
改革开放四十年来，湖北省粮食系统在各级党委、政府的领导支持下，大刀阔斧、与时俱进地进行着一轮又一轮的改革，在有限的政策、环境和经济条件下，实事求是，锐意变革，放眼长远，开拓创新，走出了一条异常艰辛、而又富有成效的国有粮食企业改革发展之路。
一、湖北省国有粮食企业改革历程
1978年，粮食流通体制改革提上议事日程。1984年，国家首先将工业、饲料用粮退出统销范围，改为市场调节。1985年国家取消粮食统购，改为合同定购，合同定购以外的粮食可自由上市。1992年实行放开粮食购销和价格的试点，全国约98％的县（市）基本上放开了粮食购销和价格。1985-1997年，国家逐步缩小粮食计划管理范围，扩大市场调节比重，在粮食购销和价格上形成了计划与市场并行的“双轨”制格局。湖北省国有粮食企业面对不断变化的政策和市场形势，积极变革求新，主动与多种经济成份共同搞活粮食流通，促进粮食生产，丰富市场供应，活跃粮食经济。但随着改革开放的不断深入，国有粮食企业经营管理体制机制深层次问题暴露无遗，摊子大、冗员多、机制僵，企业连年巨额亏损。1997年湖北省国有粮食企业亏损额居全国同行业第四位，受到国务院的通报批评。1998年底，全省粮食干部、职工总数达28.14万人（含离、退休3.54万人），比产销量相当的邻省湖南多12万人，比安徽省多10万人。湖北省国有粮食企业到了举步维艰、山穷水尽的紧要关头。《周易·系辞下》有云：穷则变，变则通，通则久。湖北省粮食部门以壮士断腕的决心和置之死地而后生的勇气，开始了艰苦卓绝的国有粮食企业改革进程。
（一）锐意改革，甩掉企业历史包袱。
1998年，湖北省粮食局根据国家粮食改革形势，报请省人民政府印发了《湖北省粮食流通体制改革实施意见》（鄂政发〔1998〕47号），确立了“统一部署，全面推进，分步实施，不断深化”的改革思路，明确通过“三步走”，最大程度解决“老人、老粮、老账”的问题，尽量减轻负担，增添国有粮食企业发展后劲。
1.第一步：“三分一建立”。即政企分开，主附营业务分离，富余人员分流和建立新的企业经营管理机制。一是实行政企分开。省政府和各级政府下文明确各级粮食局为粮食行政主管部门，重新核定机关人员编制，行政经费纳入财政预算，粮食局不再向企业收取管理费，在人、财、物上与所属企业彻底脱钩，不再参与企业经营。二是实行主附营业务分离。按照“业务分开、企业分设、资产分离、核算分帐”的原则，做到储备、政策性业务与粮油工业、多种经营坚决分开，实现了购销企业与附营企业彻底分离。三是富余人员分流。购销企业按粮食收储量和收益补偿的原则定岗定员，省对市县下达减员分流任务指标。四是建立新的企业经营管理机制。购销企业干部职工全部实行竞争上岗，企业一律实行管理人员聘任制、职工劳动合同制、岗位效益工资制。
2.第二步：“三减一完善”。即减“灶”、减官、减人和完善企业经营管理机制。一是减“灶”。粮食主产县市购销企业由原来的按乡镇区划设置改为按经济区域设置，对销区、山区购销企业进一步压减。二是减官。购销企业的领导职数按一正两副或一正一副配备，不设虚职，进一步压缩管理人员。三是减人。分年向全省购销企业下达定岗定员指标，指导和动员各地加大减员力度，切实减轻企业负担。四是完善企业经营管理机制。继续推进干部人事制度、劳动用工制度和分配制度改革。企业逐步建立起了干部能上能下、人员能进能出、收入能增能减、国有资产保值增值的新机制。
3.第三步：“两改一重组”。即企业职工改变国有身份、附营企业实行民营改制和购销企业战略重组。大力推进企业用工制度改革，全员买断工龄置换国有身份。购销企业进一步按经济区域和粮油流向撤并重组，实行定岗定员，职工置换身份后通过竞争重新返聘上岗，彻底解决了减员分流中藕断丝连，随时反弹的难题。分流的富余人员通过经济补偿等多种办法妥善安置到位，不允许定岗不定员或轮流上岗。附营企业大力推进以民营化为基本取向的改革，职工全部置换身份。
截至2004年，湖北省国有粮食企业“三老”问题基本解决，政企分开全面到位，企业重组和产权改革取得重大突破，国有粮食企业“三老”问题基本解决，粮食产业化经营初见成效，企业新的经营管理机制已经建立，改革取得了阶段性成果。主要表现在：一是职工置换身份和安置到位率达到99.72%，177亿斤高价位“老粮”已全部销完，113.8亿元政策性财务挂帐已认定并全部剥离到位；二是粮食行政管理部门与粮食企业的关系理顺，市州县粮食局行政人员精减39.04%，国有粮食企业普遍实行了自主经营、自负盈亏的市场新机制，全省审批各类粮食收购主体3398家，多元化市场主体格局已经形成；三是全省国有粮食购销企业重组精减幅度为53.94%，国有粮食附营企业调减幅度为73.62%，附营企业民营改制比例达到85.54%；四是培植了一批国家级和省级龙头企业，打造了一批粮油精品名牌，粮食产业化经营初具规模；五是经营效益明显提高，1999年全省粮食购销企业亏损2.65亿元，比改革前的1998年减亏24.69亿元，减幅90.3%，2004年则实现盈利1.55亿元。
（二）明晰产权，增强企业发展动能。
2004年，国家取消了保护价敞开收购政策，改为全面放开粮食购销市场，并从2005年开始启动最低收购价执行预案，且连年提高粮食最低收购价格，这些变化对国有粮食企业的影响是深远的。一是不断提高的粮食最低收购价刺激粮食产量连年快速增长，粮食进入高产量、高收购量、高库存量的“三高”时代，国有粮食企业仓容不足；二是最低收购价预案执行需要投入大量的人力、收购资金和仓容才能完成任务，而刚刚完成强力改革的国有粮食企业人员裁汰力度大，业务战线大幅收缩难以满足粮食购销需要；三是改制后的企业各自为战，若单独参与最低收购价预案执行，存在政策性粮食收购贷款主体多、规模小、监管难、仓容分散、协调难度大的问题；四是企业土地、仓房、设备等资产产权不明，申请贷款时缺乏足够的抵押物，难以及时获得政策性、经营性贷款，影响企业生存发展。湖北省粮食局及时根据形势，作出了第二轮改革部署，几届领导班子接力扎实推进国有粮食企业改革工作，分别于2004年、2014年报请省人民政府印发《进一步深化粮食流通体制改革的意见》，促请省政府出台《关于实施粮食收储供应保障工程的意见》，聚焦国有粮食企业产权制度，通过三大举措，着力破解重难点问题，增强企业发展动能。
一是推进“一县一企、一企多点”改革。每个县市以中心粮库、骨干收纳库为基础，组建一家国有独资或国有控股的政策性粮食收储企业，作为地方政府实施粮食宏观调控的载体，承担政策性粮食收储任务，构建精干高效的全省政策性粮食收储体系。其他国有粮食企业资产采取参股、出租、出让、破产等形式，依法依规进行处置，放开搞活。目前，全省82个有改革任务的县市“一县一企、一企多点”整合组建任务全面完成。
二是推进企业资产确权登记。进一步摸清家底，对国有粮食企业各类资产进行确权登记。据不完全统计，全省国有粮食企业已办理房产证867个、土地证376个、不动产证309个，所有资产均进行造册登记留档，进一步理顺了企业债权债务和资产管理权利义务。
三是推进企业划拨地变性为出让地。土地出让变性是新一轮地方国有粮食企业深化改革的关键一招。湖北省粮食局报请省政府以文件形式明确规定：对地方国有粮食企业划拨土地变更为出让用地交纳的土地出让金，除上缴中央外，其余部分主要用于解决粮食仓储设施建设和企业改革遗留问题。同时会同国土资源厅，印发《关于加快做好全省国有粮食企业土地资产处置工作的通知》，落实有关具体政策，加快改革步伐。截止目前，全省变性出让用地面积9240亩。
此轮改革后，全省国有粮食企业主体进一步精干，角色定位更加清晰，各类资产产权明晰。企业具备了较强的融资能力和抗风险能力，作为独立的市场主体在经济活动中也有较强的话语权，为下一步改革奠定了坚实基础。
（三）着眼长远，做好路径规划设计。
在完成上述改革任务同时，湖北省粮食局积极稳妥发展混合所有制经济，在荆门、随县、枣阳、安陆等地开展探索，取得了一定经验。2017年以来，根据国有粮食企业产权制度改革基本完成任务的有利形势，确立了下一步国有粮食企业改革工作目标，即按照现代企业制度的要求加强管理，转换经营机制、定员定岗，完善法人治理结构，并在湖北省粮油储备管理公司进行试点，有关意见草案已经形成，待国家关于国有粮食企业改革指导意见出台后，即可修改完善印发。
二、国有粮食企业改革困局
湖北省作为粮食主产省和全国重要的商品粮生产基地，其国有粮食企业改革发展深受国家粮食购销体制影响。从自由收购到统购统销，从保护价收购到最低收购价预案，由于每次国家粮食购销政策调整的力度都很大，粮食部门机构也历经多次改革调整，国有粮食企业受到的影响和冲击非常明显。
（一）计划经济的制约。在实行粮食统购统销（1953-1984年）的计划经济时代，国家对粮食实行统一管理与调度，收购和供应的数量、标准、价格由中央统一规定和批准，国营粮食系统对粮食实行垄断经营。粮食统购统销政策虽然对国家保障供给、稳定物价、维护粮食安全起到了重要作用，但也使国家背上了沉重的包袱。1985年开始，我国的粮食购销体制被迫走上了渐进式的改革道路，统购统销退出历史舞台，保护价收购政策启动，而尾大不掉的国有粮食企业顶着统购统销时代遗留的“老人、老粮、老账”“三座大山”，无力腾挪施展，正常经营已经难以为继。为适应新的购销体制，在此后的强力改革中，大批国有粮食企业破产、重组、改制，大量粮食干部职工下岗分流，改革阵痛十分深彻。
（二）体制改革的影响。2000年，中储粮公司组建成立，具体负责中央储备粮的经营管理，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务。国家将湖北省辖内的优质粮食资产（主要为条件较好的新建粮库）划归该公司所有，令本就陷入“老人、老粮、老账”危机的地方国有粮食企业雪上加霜，基础设施建设停滞不前，无力拓展新的业务。
（三）宏观政策的刺激。2005年起，国家实施粮食最低收购价政策，粮食“三高”问题持续升级，中储粮、地方国有粮食企业甚至民营粮食企业仓仓爆满，加上各级储备粮规模的不断增长，仓容不足的问题日益突出。最低收购价连续提高，使得顺价销售轻松实现，出于对预期利润的乐观判断，刚刚甩掉“三老”包袱的地方国有粮食企业纷纷举债新建仓房，国家也加大扶持力度，全省粮食基础设施建设焕然一新，地方国有粮食企业经营财务状况大为好转。这十多年，也是粮食行业发展的黄金时期。但随着最低收购价的“天花板”限制和“三高”形势越发严峻，为避免国家财政再次背上沉重负担，国家从2016年起持续下调最低收购价，同时推进粮食“去库存”，顺价销售成为奢望，其影响迅速蔓延到整个粮食行业。先是各级地方储备粮轮换出现亏损并不断加剧，再是政策性粮食“去库存”压缩了国有粮食企业的政策性粮食业务规模，轮换亏损、业务减少、银行贷款偿还难，成为新的“三座大山”，国有粮食企业发展再次遭遇困境，个别企业甚至因经营困难发生违纪违法案件。
三、粮食产业发展的新风向
市场经济大潮中，适者生存是铁律。国有粮食企业作为独立的市场经济主体，必须具备自担风险、自我造血的能力。从国家粮食收储体制改革方向看，为确保粮食经济长期稳定发展，各级储备粮保持现有规模不变、最低收购价调至与市场价持平符合国家粮食安全长期战略，国有粮食企业改革方向也应基于这种政策安排进行探讨。
（一）消费型粮食经济大行其道。最低收购价调低至无法启动后，产量为王的政策性粮食时代即告结束。市场开始发挥其配置资源的决定性作用，粮食消费需求将成为粮食市场的指挥棒。长期被政策性粮食压制的市场需求，尤其是优质粮油产品、精分粮油产品、特殊营养产品的多样化需求，将倒逼粮食生产转型。国有粮食企业应紧跟市场动向，着力推进企业结构、人才队伍改革，尽快调整业务模式和方向，积极与其他市场主体开展合作，主动融入“后最低收购价时代”的粮食经济，在渠道重塑、市场精分的激烈竞争中，争取一席之地。
（二）行业分工精细化成为共识。从市场经济分工趋势看，专业人，做专业事，才符合市场经济规律。国有粮食企业与民营企业相比，在市场风向、价格变化、敏感信息捕捉和控制成本方面都略逊一筹，而在粮食储存设施设备及专业人员技能方面，则有着天独厚的优势。从长远角度看，利用优质储存设施设备及专业人才优势和国家必要扶持才是国有粮食企业生存发展之道，也是国有粮食企业改革方向。
（三）粮食资源要素整合国际化。当前国内、国际粮食价格倒挂，合理适度利用低价进口粮，配合完成国内粮食价格“软着陆”，是粮食经济平稳发展的有效举措。国有粮食企业，尤其是大型企业要抓住机遇适时稳妥推进自身改革，发挥和整合国内外粮食资源优势，引进推广行业先进理念及模式，重塑粮食物流形态和渠道，研发高附加值粮油产品、健康产品，摆脱对单一业务和国家政策的过度依赖，走自主创新、科技支撑的技术型发展之路。
四、国有粮食企业改革方向展望及思考
国有粮食企业的改革发展深受行政体制机制影响，作为粮食主管部门，需要做好顶层设计，为国有粮食企业改革扫清路障、创造条件、分类指导和扶持。
（一）储备企业。国有粮食储备企业，是承担数量庞大的各级储备粮的核心单位，从事的是“保底线”工作。其改革方向要突出“稳”字，国有独资或国有控股的性质不宜更改，应采取高度集中、统一管理方式。为最大程度降低财政支出成本，实现储备粮的可持续发展，应探索打破行政区划的思维定式，按照粮食物流布局、辐射范围和能力建立储备粮，减少储备粮管理层级、企业、库点，同一地区统一补贴标准，避免层级过多、投入不足、管理混乱，提高管理和利用效能。加大“以销定储”、定向合作力度，提高成品粮储备比例。
（二）购销企业。国有粮食购销企业在粮食收购中的主渠道作用，将随着最低收购价调低，逐渐减弱为一般性渠道。但受长期收购政策和粮食储存设施水平影响，民营企业无法在短时间内完全替代，改革方向应突出“活”字。因此，必须引导国有粮食购销企业抓住不多的过渡时期，通过合作经营、资产入股等方式，完成自身体制机制甚至所有制改革，实现市场经济角色转换和国有资产保值增值，以最好的姿态迎接挑战。
（三）附营企业。按照附营企业放开搞活的总体方针，在确保国有资产不流失的前提下，坚定不移地推进民营改制，充分发挥市场配置粮食资源的决定性作用，改革方向应突出“放”字。必须加快闲置资产处置，彻底将附营企业推向市场，绝不让其重新成为财政的负担、粮食部门的负资产。
（四）综合性企业。坚持“业务分开、账务分离”基本原则，实行独立核算，分开管理，融合发展，改革方向突出“融”字。探索成立集团公司法人，以业务为板块组建子公司，根据法律法规合理划分企业资产、人员归属，确保每块业务高效流畅运营。即基础设施类的财政资金建成资产，划入政策性业务公司，确保重大国有资产不流失；对产业技术类的扶持补助资金，划拨经营性业务公司，扶持企业经营性业务增长；其他正常业务收支，根据实际情况予以分账管理。在此基础上，实行政策性业务和竞争性业务、国内产业与国外产业、一二三产业融合发展。
国有粮食企业改革事关我国粮食经济的兴衰成败，任重而道远。粮食部门应该抛开部门与行业利益，跳出粮食看粮食，从更高维度看待粮食经济本身，认清粮食市场规律、国家粮食政策与国际粮食市场环境，以科学理性的分析、严肃负责的态度，因地制宜，因企施策，谨慎稳妥又坚定不移地推进国有粮食企业改革，促进我国粮食经济的繁荣发展。
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