◆ 縣裡下發通知時已經錯過了植樹的最佳季節，卻又三令五申地要求儘快完成，樹木種上後，又沒人進行專業維護，有的樹木因為反季節種植和缺乏看管成片死亡
◆ 民居在前，河流改道在後。“把老百姓唯一的住所給拆了，還不給補償，很容易製造不穩定因素。”一名鄉鎮幹部提及“河道兩側18米內不能有建築物”的相關政策時不無擔憂
◆ 有的政策制定者不需要直接面對執行時所需應對的困難與現實，因此缺乏深入調研、加強溝通的內在激勵與積極作為；而從基層執行者的角度，他們主動參與決策並加強溝通的渠道還不十分暢通
◆ “以往涉及重大決策時，通常會開啟‘責任倒追機制’。對於一般性的政策制定，也可以考慮建立‘誰拍板誰負責’的機制。”
原題《“空中政策”如何落“地”》
文/《瞭望》新聞週刊記者邵琨 席敏 李永錫
有的上級政策看上去很美好，到了鄉鎮基層卻變成難以執行的“尷尬政策”；本來期望得到群眾響應的好規定，卻讓基層幹部叫苦不迭……近期，《瞭望》新聞週刊記者在農村基層調研發現，一些政策由於缺乏前期調研不接地氣，最後變成“空中政策”甚至淪為一紙空文。
受訪專家指出，制定的政策和實際情況出現偏差，導致出現“空中政策”，原因複雜。
- 對於因為“拍腦袋”做決定，政策本身隨意草率導致難以落地的情況，必須加強調研，提高政策針對性；
- 對於因上級部門間缺乏充分溝通協作，對政策操作性考慮不周的情況，應完善上級部門間協調機制，在政策標準的統一性和政策執行的靈活性間找到平衡。
政策落地為何“水土不服”
在東部某省的一個鄉鎮，鎮上的幹部們正為落實當地一個“新規”犯愁：按照當地河長制的新規定，鎮域內一條河道兩側的18米內不允許有建築物，如有必須全部限期搬離。
“讓我們發愁的不是時間緊、任務重，而是難以落實。我們調查發現，河道兩側18米內有一些民宅建設在先，河流改道在後，並非故意違建。”另外，該鄉鎮黨委書記說，有的民宅建在村裡的宅基地上，並且有宅基證，也是村民的唯一住所。有的建築還有當年鄉鎮政府出具的選址建議書。
鄉鎮負責人告訴記者，清除河道內及河道兩側的建築物有助於汛期安全和減少河流汙染，是好政策。“但上級政策只要求限期拆除，卻沒有新劃宅基地，也沒有制定搬遷補償等配套政策，因而遲遲難以落實。”
“把老百姓唯一的住所給拆了，還不給補償，很容易製造不穩定因素。”一名鄉鎮幹部擔憂地說。
有的鄉鎮幹部說，最怕有的上級部門缺乏調研就出臺政策，政策出臺之後又一味地強調數字、進度和事後檢查。
記者在某鄉鎮省道兩邊看到，道路一側種上了密密麻麻的樹木，有的樹木已成片死亡。該鄉鎮幹部告訴記者，縣裡要求在國省道兩側沿線100米建綠色長廊，甚至詳細規定了樹木品種。“30米以內是黃金槐和海棠，30米至100米是櫻樹、白蠟和法桐。”
“但是，縣裡下發通知時已經錯過了植樹的最佳季節，卻又三令五申地要求儘快完成，樹木種上後，又沒人進行專業維護，有的樹木因為反季節種植和缺乏看管成片死亡。”這名鄉鎮幹部還反映，道路兩側既有民居，也有鄉鎮企業，有的土地還是基本農田。按照統一的“綠色長廊”政策，鄉鎮還面臨著無錢補償的尷尬。
“不接地氣”皆因作風不實
由於地理環境和經濟基礎不一樣，不同鄉鎮情況可能千差萬別。受訪專家指出，上級部門出臺政策“一刀切”，很大程度上導致了政策落地“水土不服”現象的產生。
某鄉鎮幹部告訴記者，上級要求，當地每村每年運轉保障資金不少於9萬元。本來，這一政策是為了更好地保障村集體發展，但是，實踐中卻只有部分村莊能達到這個要求。他指著辦公室牆上的一幅地圖說，這裡既有兩千多人的村莊，也有七八十人的村莊。“如果一律按照最低9萬元的標準，就會導致有的村莊資金很緊張，有的則很寬裕。”
近年來，東部某省份在農村地區進行美麗鄉村建設，上級財政部門對入圍的村給予100萬元資金補助，但要求必須統一通過縣裡的公共資源交易中心招標建設方。
一名鄉鎮黨委書記就此算了一筆賬，公共資源中心招標必須是有資質的公司才能投標，去掉招標代理費和相關費用，到村裡頂多只能剩下80多萬元。“雖然只有80多萬元，卻要幹100萬元的活。要不審計就會出問題。”
他說：“蓋廁所、搭棚子這種事，有資質的大公司往往不會來競標。常規的做法就是他們中標後，再轉手倒給其他人，最後這些工程可能依然是無資質、無法參與招標的鄉村施工隊來做。”
“制定的政策和實際的情況出現偏差，原因是很複雜的。”武漢大學社會學系教授呂德文說，如果上級部門不瞭解地方實際情況，或受主觀意志影響就出臺政策，那麼到執行政策時，便會出現困難。
濟南市委黨校副教授趙婷婷認為，這種政策制定與實施之間的錯位與斷層，反映出政策制定過程中缺乏實際調研，沒有摸清底數、廣泛聽取各方意見，導致了政策不接地氣、不夠精準、難以落實。
呂德文分析說，但在一些“硬指標”的領域，為保證政策的剛性和權威性，“一刀切”也有其實際的考慮。“比如河長制，從河道管理的專業角度看，上級水利部門施策時也確需制定統一的技術標準。”
但是，呂德文也認為，政策落實到基層後，在具體的執行層面，點多面廣，涉及的問題往往都是綜合性的，這需要考慮制定配套措施。“仍以河長製為例，政策落實需要國土部門、水務部門甚至規劃部門之間互相配合，而當前國家治理機制講求專業化，條塊分割仍然存在。一旦政策出臺前缺乏充分的溝通，基層的政策執行主體在落實時，就會面臨政策衝突和配套政策跟不上的問題。”
多位受訪專家說，一些“空中政策”的出現，大體來說可以歸結為“懶政”。“有的是因為‘拍腦袋’做決定，政策本身制定隨意草率、不接地氣；有的則是出於對政策標準統一性的考慮，對政策的可操作性考慮不周，上級部門之間沒有花時間進行充分協調和溝通。”呂德文說。
“誰拍板誰負責”
鄉鎮政府是承接我國各項農村發展政策的最後一級政府，直接面對千差萬別的廣大農村。政策出臺後，如果不打通頂層設計與基層落實的“最後一公里”，不僅前面的工作“歸零”，群眾也難以真正享受到政策出臺帶來的“紅利”。
在多位受訪專家看來，打通施策“最後一公里”，首先需要政策制定部門“接地氣”，充分了解政策落地過程中可能出現的情況和問題。
“上面千條線，底下一根針。上級各部門的很多政策都需要鄉鎮去具體落實，鄉鎮幹部每天工作在基層，對基層情況也十分了解。政策怎麼定，必須充分調研，聽聽基層怎麼說。”中共中央黨校（國家行政學院）教授張希賢說。
記者採訪發現，有些地方制定政策前，雖然有徵求意見的環節，但卻往往流於形式。一名鄉鎮幹部說，“徵求意見時，問題設計帶著傾向性，甚至明確表示是已定好了的事，這讓哪個鄉鎮幹部敢說真話呢？”
趙婷婷認為，有的政策制定者不需要直接面對執行時所需應對的困難與現實，因此缺乏深入調研、加強溝通的內在激勵與積極作為；而從基層執行者的角度，他們主動參與決策並加強溝通的渠道還不十分暢通。
其次，深入調研，實事求是，不能急功近利。“有的部門來調研，11點才來，11點半就要去吃飯。去掉路上的時間，剩下的時間只能走馬觀花，這樣的調研怎麼能做出好決策？”受訪基層幹部反映，調研不深入，就容易導致一些政策規定成“鏡中花”“水中月”，只是“看起來很美”。
一些基層幹部表示，群眾的獲得感應是衡量政策好壞的重要標尺。政策下發後，上級部門還可以專門派人深入基層一線，真正傾聽群眾反響，看看基層落實過程中有什麼難處，問問群眾到底滿不滿意、高不高興，做好政策落實中的跟蹤，適時調整不合適的政策。
此外，受訪專家強調，政策制定時必須注意對操作性的考慮。“充分調研的目的是為了科學施策，好的政策應當是切實可行的。因此，決策時要儘可能地明確責任主體、實施步驟和可能出現的問題，加強上級部門之間的溝通與協作，及時給出相應的配套措施，不能寄希望於執行層‘創造條件也要執行’上。”趙婷婷說。
“以往涉及重大決策時，通常會開啟‘責任倒追機制’。對於一般性的政策制定，也可以考慮建立‘誰拍板誰負責’的機制。”呂德文說。LW
刊於《瞭望》2018年第45期
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