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張蓓、孫成昊：特朗普執政以來美歐關係的變化、動因及影響
作者：張蓓，中國國際問題研究院助理研究員；孫成昊，中國現代國際關係研究院助理研究員
來源：《國際展望》2018年第6期；國政學人
內 容 提 要
特朗普執政後以“美國優先”為原則調整對外戰略，對美歐關係造成巨大沖擊。美國在貿易、安全、外交等各領域背離對歐政策傳統，不顧歐洲利益、不聽歐洲勸說、不屑與歐洲協調，對歐洲國家外交政策形成挑戰。面對這一形勢，歐洲已掀起一輪關於美歐關係前景的大辯論，跨大西洋主義的可持續性受到質疑。同時，歐洲對美“雙重切割”政策初步成型。這一輪美歐關係變動是歷史和現實政治作用的結果，是以傑克遜主義為底色的“特朗普主義”主導下的外交政策調整，是冷戰後美歐世界觀、權力觀漸行漸遠的結果，也是美國戰略重心東移背景下歐洲對美戰略價值下降的表現。此輪關係調整涉及美歐對自由主義國際秩序發展方向的分歧，觸及美歐關係底線，影響深遠。美歐關係的不確定性也給正處在十字路口的歐洲一體化進程帶來更多挑戰。美歐關係的變動將加劇自由主義國際秩序的危機。在繼續積極引導美國、穩固中美關係的同時，中國應對歐洲外交的兩面性和靈活性保持清醒認識，在當前國際秩序面臨壓力的背景下，繼續做現行國際秩序的維護者和改良者。
關 鍵 詞
歐美關係 跨大西洋主義 特朗普主義 國際秩序
正 文
特朗普執政給美國對外關係帶來巨大沖擊，美歐關係亦不例外，而且雙方已在貿易、安全、多邊外交等領域出現多次摩擦和交鋒。作為西方國際秩序的主導力量，美歐關係的演進和發展不僅關乎雙方，也將對國際體系產生全局性和結構性影響。
美歐關係的變動歷來受到學術界和政策界的廣泛關注，此輪調整也不例外。目前，儘管許多學者對這一問題進行了分析和總結，但多以單純的美國視角或歐洲視角來分析，具有一定的侷限性。[1]本文擬結合美國和歐洲雙方的情況，對美歐關係的歷史和結構進行分析。
一、當前美歐關係發展態勢
特朗普作為“政治素人”以“美國優先”的口號贏得總統選舉，其個人理念及執政後的內外政策均與前任總統奧巴馬存在較大差異，在與歐洲相關的貿易、安全、全球治理等議題上，特朗普政府一定程度上背離了美國傳統表態和做法。 在此背景下，歐洲對美國的政策調整準備不足，經過一年多的觀望、適應、調整，歐洲在思想上和政策上仍處於醞釀階段。
（一）特朗普政府對歐政策特徵
“美國優先”成為特朗普政府對歐政策的主導原則，在這一原則指導下，美國試圖採取現實主義而非自由主義手段追求自身安全與繁榮，在謀求維持霸權地位的同時試圖凌駕於民主、開放、多邊、基於準則的戰後秩序之上，剝離對外戰略中的自由主義成分，走上“非自由主義的霸權”或“無賴超級大國”的道路。[2]因此，特朗普政府淡化美歐同盟關係中的價值觀因素，從狹隘的經濟得失看待美歐關係，在處理對歐關係時，利益當先、責任置後，反對歐盟“搭便車”，要求把美國“失去的”財富和機會奪回，漠視二戰後美歐曾共同堅持的觀念和機制。
第一，在經貿領域，美國以強勢外交促使歐洲讓步。特朗普政府在關稅問題上頻頻向歐洲施壓。儘管法國總統馬克龍與德國總理默克爾在2018年4月底先後訪美，但美國只在5月象徵性宣佈延長對歐鋼、鋁關稅豁免30天，隨後在6月宣佈正式加徵關稅，引發歐洲國家強烈反彈，對美國實施報復措施。2018年7月，歐盟委員會主席容克訪美，特朗普雖與其達成原則性共識，但美歐貿易緊張氛圍持續。此外，美國不僅將關稅視為縮小貿易逆差的手段，還將其與多個問題掛鉤，例如，要求歐盟在對華經貿問題上向美國靠攏，要求歐盟在多邊場合不反對美國的行動或者至少保持沉默，要求歐洲盟友承擔更多北約軍費等。
第二，在全球治理和多邊外交領域，美國的單邊主義與歐洲的多邊主義針鋒相對，矛盾在短期內集中爆發。自2018年以來，美國高舉關稅大棒，威脅對各國發動貿易戰，藐視世界貿易組織（WTO），破壞歐盟推崇的全球經濟治理機制和準則。特朗普政府從意識形態出發，無視歐洲盟友，宣佈退出伊核協議，威脅對與伊朗開展業務的歐洲企業進行“次級制裁”。在全球治理的其他領域，美國堅持“退出主義”[3]，與歐盟的“制度主義”反差強烈。一年多來，美國政府不斷退出各項國際機制和協議，對全球治理成果和發展造成巨大沖擊。例如，美國退出聯合國教科文組織（UNESCO），退出氣候變化《巴黎協定》，退出或脅迫他國重談貿易協定。這些行動與歐盟始終堅持的發揮多邊制度和國際協議的原則形成鮮明對比。
第三，在安全領域，特朗普對北約的批評尚未轉化為實際行動，美國對歐洲安全投入有所增加，美歐安全關係呈現較大穩定性與延續性。由於軍方和國會等傳統力量對特朗普安全政策的塑造作用大，且特朗普本身倡導“強軍”“以實力求和平”，因此執政一年多來其在歐洲安全問題上回歸共和黨主流。在2017年5月底舉行的北約峰會上，特朗普在講話中沒有重申對《北大西洋公約》第五條即集體防禦條款的承諾，引發歐盟擔憂。然而，2017年6月，特朗普首次表態支持這一條款，隨後在多個場合重申這一立場。2017年底美國的《國家安全戰略報告》對美歐關係的定位也延續傳統表述，強調美歐同盟及北約的重要性。2018年7月的北約峰會通過《布魯塞爾峰會宣言》及《跨大西洋安全與團結共同宣言》，美歐協調對俄立場。
[4]從實際行動來看，美國加大了對美歐安全機制和北約的投入，加強了對俄羅斯的威懾及全球軍事戰略部署。例如，2017年底，美國政府決定向烏克蘭出售包括反坦克導彈在內的致命性武器；又如，2017、2018連續兩個財年增加歐洲安全保證倡議資金，2019財年該項資金預算再次提高。[5]（二）歐洲對美國的認知變化和“切割”政策
隨著美國對歐政策的調整，歐洲對美國新的認知和政策也在形成。特朗普當選使歐洲政界和戰略界人士普遍感到不安，特朗普在競選期間所傳遞的民粹主義、逆全球化、反多邊主義信號也讓歐洲警覺。[6]為適應美國政治新形勢，縮短特朗普對歐“學習曲線”，歐洲大國領導人利用各類多邊場合與美國高層加強接觸，主動訪美並邀請特朗普訪歐。經過多次首腦外交、多輪政策互動，以及隨著“特朗普主義”成型並轉化為具體行動，歐洲對美國的認知正在調整，新的政策正在成型。
目前，歐洲已開啟一輪關於美歐關係前景的大辯論，主要有以下兩個辯題。第一，如何看待“特朗普現象”的持久性，特朗普時代是否只是過渡期，美歐關係在後特朗普時代能否重回正軌。 歐洲認為，支持正反兩種看法的證據都大量存在。從民意上看，美國人普遍支持北約，視歐洲為重要夥伴，美國公民社會、商業團體以及包括國會和政府機構在內的政治建制派都有支持美歐關係的規範網絡。[7]但令歐洲不安的是，美國對承擔自由主義國際秩序的領導角色感到疲憊，美國對歐洲在安全上“搭便車”的指責由來已久，也是兩黨共識。第二，歐洲是否應當準備進入後大西洋主義時代。這一討論在德國尤其激烈。[8]大西洋主義者認為歐洲不應有脫離美國的想法，歐洲安全仍依賴美國；而後大西洋主義者則認為美國沒有能力和意願擔當歐洲的穩定器和保護者，歐洲必須塑造後大西洋主義的對美政策。
然而，這場辯論並沒有形成共識，歐洲各界仍在觀察特朗普內外政策走向和美國政治基本面的演變。[9]在此背景下，歐洲在政策上採取了一種權宜手段——“雙重切割”戰略。第一重“切割”是指將美歐緊密的安全合作與其他領域的競爭和對抗切割。 如上文所述，在安全領域，特朗普政府實際上加強了對歐洲及周邊地區的投入，美歐安全紐帶有所增強。而歐洲的北約成員國已開始認真對待美國“責任分擔不均”的指責，預計到2024年，國防開支達到GDP的2%標準的北約成員國將從2017年的8個上升到15個。[10]在有限軍事打擊敘利亞、“印太”戰略等議題上，英、法等歐洲大國也緊跟美國腳步。但在其他領域，如貿易、伊核協議、氣候變化等領域，歐洲已經不畏懼與美對立甚至採取對抗措施。在貿易領域，針對特朗普對歐洲鋼、鋁徵收25%和15%關稅的威脅，歐洲以兩手措施回應，向世界貿易組織遞交訴訟請求，並對美國產品採取反制關稅。在美國宣佈退出伊核協議後，歐洲一方面譴責美國，另一方面以實際行動挽救該協議。2018年8月，歐盟“阻斷法令”正式生效，同時與中國、俄羅斯等國合作為伊朗設立特殊支付渠道。在氣候變化領域，歐洲公開指責特朗普退出《巴黎條約》的決定。
第二重“切割”是指將特朗普政府與美國政治生態切割。歐洲努力與特朗普以外的美國政治、民眾對話，形塑美國對歐政策，等待特朗普時代的結束。眾多歐洲學者呼籲“不能因為特朗普的政策而焚燬通往美國的大橋”，應積極接觸美國社會各界，向美國民眾傳遞信息，培養民間友好力量。
[11]這一考慮也體現在歐洲各國領導人的訪美行程中。2017年1月，英國首相特蕾莎·梅訪美，試圖加強同共和黨建制派的紐帶。2018年4月，法國總統馬克龍訪美，在國會演講中含蓄批評“美國優先”，表達“切割”意圖。二、美歐關係變化的動因
此輪美歐關係變化是歷史和現實政治共同作用的結果，是美歐在冷戰後遵循各自發展軌跡進行選擇和調整的結果，從這個意義上講，此次美歐關係的變化並非只是西方內部的爭吵，而具有全球性、系統性、歷史性特徵。總體來看有三大動因。
（一）“美國優先”主導下的外交調整
特朗普在執政初期迅速拋出以“美國優先”為引領的外交理念，其核心為“有原則的現實主義”。2017年12月，在特朗普政府發佈的第一份《國家安全戰略報告》中，帶有民粹色彩的“有原則的現實主義”正式成為美國對外戰略思想的官方表述。
該報告在引文中明確指出，“美國優先”戰略是“以結果為導向”而非“以意識形態為導向”的“有原則的現實主義”戰略。“有原則的現實主義”並非特朗普首創，其中蘊含的外交理念轉向在美國外交思想史中有相應的座標，很大程度上是以傑克遜主義為代表的外交思想的重新迴歸。按照沃爾特·米德（Walter Russell Mead）的分類，美國曆屆政府的外交思想大致分為四種，即強調保護商業利益、國際商業環境和全球貿易的漢密爾頓主義，強調維護國內民主和自由、儘量減少干預、降低外交政策風險的傑斐遜主義，強調美國民眾物質安全和經濟富足優先的傑克遜主義，強調多邊和道義的威爾遜主義。
[12]傑克遜主義者認為，全球事務是一場競爭性博弈，貿易帶來的利益必然無法做到公平分配，由於美國的開放及對全球經濟的依賴，美國較低層中產階級將成為最大輸家，因此美國的敵人既在國內也在國外。當前特朗普在“美國優先”主導下的外交思想以傑克遜主義為主體，主要包括兩層內涵。[13]第一，認為維護美國的安全和繁榮應不受國際制度約束。這一理念顛覆了自二戰結束以來美國外交思想以漢密爾頓主義和威爾遜主義為主導的基本趨勢。[14]二戰後，相對開放和外向的漢密爾頓主義和威爾遜主義曾長期主導美國外交理念，但強調聚焦美國國內事務和自身地位的傑克遜主義和漢密爾頓主義也從未消失。特朗普政府傑克遜主義式的外交迎合了其支持者對傳統政治精英自由主義外交政策的不信任，標誌著當前美國政府不再把捍衛其國際秩序核心地位視作長遠戰略目標。美國在外交理念上的這一歷史性“回擺”恰恰與歐洲長期堅持的包括多邊主義、全球化原則在內的自由主義國際秩序有著深刻矛盾，是造成當前新一輪美歐摩擦甚至選擇性和議題性對抗的重要思想根源。
第二，強調外交政策要以國內政治為依據。[15]特朗普對競選承諾的投入、在外交領域的政策選擇無不體現了他對國內選民需求的強烈關注，國內政治成為特朗普政府在外交政策上改弦易轍的推動因素。特朗普的支持者對建制派政治精英的認可度較低，對“美國人”的身份認同、人口結構變化和多元文化的強烈焦慮，對自身狹義經濟利益的關注遠超對全球利益的關注，他們認為美國並未從全球化中獲得經濟實惠，美國人“一代不如一代”。而特朗普政府在經貿、全球治理和集體安全方面的“自私自利”“退群主義”“甩包袱”都折射出其國內的民意和需求。特朗普政府對外政策調整的內在邏輯是，“美國優先”會讓美國更加安全和繁榮，而美國的強大對歐洲盟友有利。然而，歐洲卻認為“美國優先”犧牲了歐洲利益。這將對美歐關係數十年來以自由主義、多邊主義為基礎的傳統框架形成強有力的衝擊。
（二）美歐在世界觀、權力觀方面的分歧
美歐關係這一輪變化的另一動因是美歐對世界形勢、自我認知、實力運用等觀念出現愈加深刻的分歧。 在2003年伊拉克戰爭前，美國學者羅伯特·卡根（Robert Kagan）曾指出，“美歐對世界的基本看法出現分歧，在權力、權力的使用、權力的道德上分道揚鑣。”[16]在奧巴馬執政期間，由於其個人政治理念與歐洲相似，美歐觀念之爭似乎有所調和，然而自特朗普執政以來，這種觀念之爭凸顯，也成為近期美歐矛盾背後的重要因素之一。觀念分歧是由美歐不同的世界地位、歷史經驗、力量特徵決定的，因此也成為雙方關係張力中的重要因素。
第一，美歐對世界和地區形勢的認知不同。在特朗普政府的《國家安全戰略報告》中，美國政府對國際形勢的判斷趨於負面，認為大國競爭和地緣博弈全面迴歸，世界正面臨愈發激烈的政治、經濟和軍事競爭。由此出發，美國對歐洲形勢的判斷亦無法樂觀，認為歐洲已經成為地緣政治博弈的場所，而以美歐為主體的西方正面臨冷戰結束以來最大的威脅。[17]而歐洲的認知與美國截然不同。金融危機十年來，歐洲在經濟、政治、安全等各領域面臨嚴峻挑戰，21世紀初的樂觀主義和理想主義逐漸讓位於務實主義。然而歐洲並未接受“新冷戰”的說法，它們仍保持“路線自信”，認為全球經濟增長、人口流動和科技進步是世界大勢，歐洲能通過內部改革和深度參與全球化，度過危機、再現繁榮。
[18]第二，由於對世界形勢、國際秩序演變的看法不同，美歐對主要威脅和對手的認知也不同。特朗普政府的《國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》分別將中國、俄羅斯列為“修正主義國家”和“戰略競爭對手”。國會和學術界中的對華強硬人士格外活躍，認為中國不僅“挑戰以美國為主的國際秩序”，還在經貿、科技、軍事、文化、教育、意識形態等多個領域“損害美國利益”。[19]這些強硬派在涉及中美關係的各類議題上製造噪音和麻煩，企圖進一步鼓動美國政府顛覆對華總戰略，以加強制衡、全面競爭取代接觸為主、競合併重的戰略。這與歐洲的認識有顯著差異。2016年，歐盟委員會在《歐盟對華新戰略元素》中提到，“中國國際影響力日益增長，利益擴展至全球，其必然將在全球經濟治理中要求更大發言權。”並認為中國已在發展、氣候變化、地區安全熱點問題上加大了投入，“在東亞地區更加強勢”。但歐盟對中國的擔憂並非在於中國經濟實力和國際地位的提升，其不滿主要集中在經濟層面，如所謂的經濟交往“不互惠、不對等”。歐盟對華政策的主要挑戰在於發出“堅定、清晰、一致的聲音”。
[20]儘管近一兩年來，歐洲戰略界也出現了對“中國在歐洲政治影響”的憂慮，[21]但歐洲整體並未將中國視為國際秩序的挑戰者、歐洲利益的破壞者，仍強調對華合作的巨大潛力。第三，美歐的自我認知及對運用實力方式的看法不同。儘管美國對國際形勢有著較為負面的判斷，但對自身在政治、經濟、軍事和科技上所具有的優勢仍充滿自信，認為美國當前的硬實力仍然是其他國家難以匹敵的。[22]而歐洲則認為自己以軟實力見長，在國際舞臺和地區事務上能夠發揮規制性力量。在2016年的《歐盟外交與安全政策的全球戰略》中，歐盟雖然表達了有意通過加強戰略自主以及反恐能力建設增強硬實力的雄心，但同時承認其實力仍主要在外交網絡、經濟方面，包括歐盟在國際貿易、投資和發展援助領域的全球領先地位等軟性因素。[23]
實力性質的差異決定了美歐在實力的運用上分歧巨大。特朗普政府為贏得“全球性競爭”“全方位競爭”，企圖拋棄多邊主義，強調憑藉自身優勢和體量，以更為強硬的方式向盟友和對手施壓，以硬實力追求美國利益。歐洲則與美國不同，首先，歐洲堅持多邊主義的信念並未動搖，“基於規則的國際體系和多邊主義最有利於維護歐洲利益，‘世界警察’和單打獨鬥均不適宜當今世界。”
[24]其次，歐洲對“道義力量”“規制性力量”的推崇也成為一種自我約束，要求其必須堅持多年來倡導的原則。例如，在2017年二十國集團漢堡峰會前夕，歐盟委員會主席容克和歐洲理事會主席唐納德·圖斯克（Donald Tusk）在聯名信中強調，在動盪時期，歐洲在國際舞臺上的作用和責任更大，歐洲將成為“維護自由主義民主制度，踐行自由公平貿易，應對氣候變化、貧困、恐怖主義、非法移民等問題的全球參照”[25]。（三）歐洲對美戰略價值持續下降
自特朗普執政以來，美國對歐洲事務的投入下降，對歐洲的反應不再敏感，歐洲問題顯然已無法成為其主要政策議程。這源於歐洲在美國全球戰略中的地位下降。冷戰結束至今，雖然歐洲仍是美國最重要的經貿和全球事務夥伴，但其對美戰略價值已逐漸下降，這個過程大致可分為以下三個階段。
第一，戰略慣性階段。冷戰結束至奧巴馬執政前，歐洲在美國全球戰略中的價值雖受到質疑，但由於戰略慣性仍基本保持穩定。冷戰時期，作為美蘇較量的主戰場，歐洲成為美國全球戰略的重點。冷戰結束初期，歐洲在美國戰略中的價值已有所下降，但在鞏固冷戰勝利成果、將原來屬於蘇聯的勢力範圍納入西方的戰略目標指引下，歐亞大陸仍是美國重要的戰略板塊，歐洲是美國重要的戰略伙伴。老布什政府提出並由克林頓政府繼承的美國對歐戰略——整體和自由的歐洲，構成美國全球戰略的核心。在這一戰略中，以北約為安全支撐，以歐共體/歐盟為經濟支撐。小布什執政後，美國全球戰略的重點發生變化。“9·11”恐怖襲擊事件的爆發迫使美國的戰略重心轉向中東並陷入阿富汗和伊拉克兩場戰爭。這一時期美國的戰略重點雖不在歐洲，卻在歐洲的大周邊地區，而且美國的反恐行動也需要歐洲協助。儘管伊拉克戰爭使美歐產生巨大分歧，但仍可被視作美國管理歐洲周邊的努力，歐洲仍是美國重要的利益攸關方。
第二，戰略轉向階段。奧巴馬政府的“亞太再平衡”與“撤出歐洲”同步，由此，歐洲在美國全球佈局中的地位進一步下降。小布什執政後期已有將戰略重點轉向亞太的意圖和部署，奧巴馬執政後不久即推出“亞太再平衡”戰略。奧巴馬認為21世紀的未來在亞太，在美國資源有限的情況下，美國必須加大對亞太的關注和投入，開啟從歐洲政治與外交事務撤出的進程。在2008年後，歐洲進入新發展階段。安全上，格魯吉亞戰爭和烏克蘭危機均表明歐洲的地緣政治博弈仍在持續。經濟上，歐債危機不僅對歐洲經濟造成巨大沖擊，也暴露並激化了歐盟內部分歧。政治上，民粹勢力抬頭，推動歐洲政治極化。此外，恐怖襲擊、難民潮也將周邊地區的動盪傳導至歐洲。然而，美國對歐洲內部和周邊地區的危機均保持相對冷漠態度。[26]在歐洲應對歐元危機、難民危機等內部重大挑戰時，美國則置身事外，與克林頓、小布什執政期間積極幫助歐洲應對內部挑戰形成鮮明對比。在歐洲周邊地區，美國撤退態勢也比較明顯。例如，美國在利比亞戰爭中倡導“背後領導”，在烏克蘭危機中將斡旋任務交給法國和德國，在敘利亞危機中也沒有兌現“紅線承諾”，在阿富汗問題上為美國撤軍提前設立時間表等。
第三，戰略鬆散階段。特朗普繼續推進“亞太再平衡”戰略的升級版“印太”戰略，推動軍事力量持續向“印太”地區轉移，繼續推進美國戰略重心東移，歐洲在美國全球戰略中處於次要地位。同時，美國2017年的《國家安全戰略報告》雖提及維護西方聯盟，但應對亞太地區的戰略競爭仍是其主要關注點。在此背景下，美國從歐洲撤退的態勢不僅難以逆轉，還由於特朗普個人原因呈現破壞式撤退態勢。例如，在歐洲內部問題上，特朗普並未發揮建設性作用，反而由於其個人反感歐盟所代表的建制派和自由主義思想，主動給歐洲製造麻煩。又如，特朗普公開呼應歐洲右翼民粹勢力，在移民政策等問題上發表與歐洲主流價值不符的言論等。因此，特朗普政府的撤退策略不僅對歐洲造成衝擊，甚至可能危害歐洲利益、威脅歐洲價值，導致美歐同盟關係進一步鬆散化。
三、美歐關係變化的影響
自特朗普執政以來，美歐在多個問題上暴露出的深刻分歧已對雙方關係造成很大影響，其深度與廣度將超過15 年前伊拉克戰爭引發的美歐矛盾。同時，美歐關係的變化給處在十字路口的歐洲帶來巨大挑戰，意味著西方主導的國際秩序內部出現鬆動。
（一）美歐關係調整的影響將超越“特朗普時代”
二戰以來，美歐關係曾歷經數次考驗，均得以修復。但特朗普執政以來的美歐關係變化卻與以往不同，影響之深或遠超其任期。美歐關係穩定與否很大程度上取決於雙方對跨大西洋關係核心問題的回答。對美國而言，美歐關係的核心問題是其有無必要關心歐洲、歐洲的情況與美國是否相關。而對歐洲而言，核心問題是美國是否仍是可信賴的領導者。二戰結束以來，正是美歐雙方對各自核心問題的肯定回答確保了雙方關係根基的穩定，卡根將美歐這種默契稱為“大交易”[27]。
過去，出於遏制對手、維持西方主導國際秩序的目標，美國關心歐洲事務、扶植歐洲發展、保證歐洲安全、確保歐洲政治不滑入左或右任何一端的極端主義。為此，美國不要求在每一場經濟競爭、每一項貿易協定中都要勝出，而是通過經濟上的讓利來保持美歐關係。歐洲也認可美國領導是歐洲得以安心發展經濟的基本條件。對歐洲而言，美國可以不符合道義大國的標準，但美國必須展示對歐洲、對自由主義國際秩序的尊重。
然而，從特朗普執政後對歐洲的政策看，美國對美歐關係核心問題的回答已經改變，美國不再在乎歐洲盟友。在安全上，特朗普政府僅從狹隘的傳統安全角度出發，退出伊核協議，說明其並不重視更廣泛意義上的歐洲安全。在價值觀上，美國對美歐之間的價值觀同盟、維護自由主義世界秩序的同盟視而不見。在經貿問題上，美歐歷史上的經貿爭鬥並不少見，包括里根和克林頓在內的歷屆美國政府都對歐洲實施過諸多貿易保護主義措施，但特朗普政府僅以美元計算的經濟收益來衡量貿易的公平與否，以不尊重、不妥協的手段處理貿易摩擦卻是首次。在外交政策領域，美歐在越南戰爭、伊拉克戰爭期間均曾出現過巨大分歧，但此次分歧的性質卻有所不同。美歐歷史上的分歧在於美國維持秩序所使用的手段。小布什政府的單邊主義無意損害美國在國際秩序中的地位或改變國際秩序，歐洲國家當時雖指責美國過於草率地使用武力、獨自行動來實現目標，但不會批評美國拋棄了戰後國際秩序。此輪美歐關係調整與伊拉克戰爭時期的最大不同是，當時歐洲是因為美國霸權過度擴張引發不適，這次歐洲則擔心美國將從戰後國際秩序和機制中全面後撤。特朗普不再認可美國對國際秩序的道德、政治、戰略承諾，破壞了美歐曾認同的“公序良俗”和戰略合作基礎。
因此，特朗普執政以來美歐矛盾已經深入到國際秩序層面，跨大西洋同盟的共有框架和原則受到撼動，美歐已經在戰略目標上分道揚鑣。美國在政治、外交、經貿等領域不斷觸碰歐洲底線，全面衝擊跨大西洋關係的共同價值、既有框架和結構，導致雙方賴以合作的基礎有所鬆動。
在此背景下，歐洲對於美國是否仍為值得信賴的領導者這一問題有所動搖。儘管長期處於“戰略假期”的歐洲在該問題上存在路徑依賴，希望特朗普政府之後的美國政府能夠迴歸傳統，但歐洲對美國的信任已經嚴重下降。根據蓋洛普公司2018年1月提供的民調數據，134個國家對美國領導地位的支持率都出現下降，65個國家下滑10%，其中包括美國的歐洲盟友，葡萄牙、比利時、挪威等國家尤其明顯，支持美國領導地位的比率直線下降40%以上，德國也下降了25%。[28]在2017年的七國集團峰會之後，默克爾表示，“從某種程度上講，我們互相完全依賴對方的時代已經結束……我們歐洲人真正要把命運掌握在自己手中。”[29] 2017年馬克龍在索邦大學的演講也提到，歐洲身處“美國漸進的、不可避免的脫鉤”背景中。歐洲對美國信任的下降將導致美歐關係的基礎更為鬆動。[30]
（二）歐洲一體化發展面臨的挑戰大於機遇
歐盟正處於歷史的十字路口，經濟雖已實現復甦，但經濟競爭力、歐元區結構失衡等問題仍有待解決。在安全上，地緣政治等傳統安全與恐怖主義、難民等非傳統安全挑戰交織；在政治上，民粹主義仍是毒化歐洲政治生態的重要因素；在內部治理上，英國脫歐進程和東歐國家內政發展仍是歐盟面臨的重大挑戰。
美歐關係的變化將對歐洲未來發展產生重要影響。美歐關係一直是歐洲發展的穩定因素，但目前卻成為加劇複雜形勢的因素。歐洲一體化既面臨機遇，也面臨更為艱鉅和深遠的挑戰。
就機遇而言，美歐關係的調整將是歐洲加快實現戰略自主的動力。2016年《歐盟外交與安全政策的全球戰略》將戰略自主作為長遠目標。長期以來，美國是歐洲的戰略“安撫奶嘴”[31]，歐洲國家普遍存在搭美國安全便車的心理。自特朗普執政以來，歐洲對實現戰略自主的緊迫性大大增強，歐洲國家明顯加大防務投入。根據北約年度報告，2017年歐洲防務支出增加5%。
[32]同時，在德法領導下，歐洲國家在共同安全和防務政策基礎上朝戰略自主邁出切實步伐，包括髮起永久結構性合作（PESCO），設立歐洲防務基金等等。另外，由於“美國優先”的理念主導特朗普政府在貿易、氣候變化等領域的政策，因此在這些議題上出現了領導力真空，這為歐盟發揮領導作用創造了條件。以貿易領域為例，歐盟已開始利用美國退出多邊貿易協定在國際社會推廣歐盟認可的自由貿易規則。在特朗普執政後，歐盟在世界各地的自由貿易談判的速度明顯加快。2018年7月，歐盟已與日本簽署自由貿易協定，與墨西哥的談判已經完成，與南方共同市場國家的談判也取得積極進展。
就挑戰而言，美歐關係的變化將影響歐洲的一體化進程。當前美國向“非自由主義的霸權”或“無賴超級大國”轉變，試圖重新改寫國家間交往的規則，這對歐洲的生存和發展環境構成極大衝擊。歐洲一直以來信奉的多邊主義和全球化信條均遭到衝擊，而歐洲目前又缺乏實力和手段有效應對大國競爭、零和博弈、保護主義、政治保守主義等帶來的諸多挑戰。
從具體領域看，在安全上，特朗普政府在全球事務上的撤出將使歐洲、中東等地區出現新的戰略真空，加劇歐洲周邊地區地緣政治的不確定性。在價值觀上，由於特朗普對西方共同價值觀的漠視，歐盟也憂心忡忡。在經濟上，美國的貿易保護主義對全球貿易格局將產生深遠影響，不僅衝擊歐洲市場、影響歐洲經濟，也將增加歐洲維持貿易自由化的難度。總的來看，歐洲在維護利益、尋找夥伴的過程中將面對更為不確定的國際環境。
更重要的是，此輪美歐關係的調整凸顯歐洲塑造獨立外交政策的緊迫性。美歐在伊核協議上的分歧、美國在鋼、鋁問題上對歐盟徵稅都表明美歐利益分歧明顯，美國不願再向歐洲讓利。這要求歐洲必須擁有真正獨立自主的外交，重塑自身國際地位，勇於捍衛自身利益。
（三）自由主義國際秩序面臨更大挑戰
美歐關係的變化及其深層次動因將對戰後西方共同建立和維護的自由主義國際秩序產生巨大影響，讓這一已承受巨大壓力的秩序面對更大挑戰。
自由主義國際秩序是在二戰後由美歐主導建立，並在冷戰結束後被推廣至全球。經過多年發展和演進，這一秩序在經濟上以“華盛頓共識”為核心，推動自由主義經濟政策，推崇投資和貿易便利化，將全球化視為圭臬；在政治上強調人權、民主、法治等理念；在機制上建立了以世界貿易組織、世界銀行、國際貨幣基金組織為代表的多邊體制。[33]就主體而言，這一秩序是美歐共同建立的，美國負責領導、監督執行，歐洲參與、維護。這一秩序在一定程度上凝聚了美歐共同利益，賦予“西方”這一名詞實質意義。
但是，目前自由主義國際秩序已受到多重壓力，冷戰結束時的“別無選擇”被證明是錯誤。首先，中國走出了一條中國特色社會主義道路，並取得了巨大成功。在西方國家看來，中國受益於自由主義國際秩序提供的穩定環境和全球化提供的巨大機遇，但並未接受這一秩序內含的政治和經濟治理要求。其次，這一秩序在西方傳統的邊緣地區面臨挑戰，俄羅斯、土耳其甚至一些歐盟成員國都在不同程度上拒絕接受其政治、經濟、價值觀要求。最後，西方內部也對這一秩序或其中一些要素產生信任危機。美國逐漸懷疑自己建立的國際貿易、投資和金融的機制性框架不再符合自身戰略利益，“我能得到什麼好處”的聲音日益凸顯；歐洲社會也抱有類似的懷疑態度，英國脫歐、西方民粹主義勢力上升均是其表現。歐洲認為世界經濟缺乏監管、貿易機制不公平使歐洲利益受損，應當更好地管理全球化、降低其負面效應，對全球化的反思甚至懷疑已逐漸進入歐洲主流政黨和政治的話語體系。
早在特朗普執政之前，美歐曾希望攜手適度改革國際秩序，奧巴馬執政時美歐力推的《跨大西洋貿易與投資夥伴協定》就是雙方試圖結合經濟和政治優勢，按照對西方有利的經濟原則和政治價值觀調整國際貿易規則的努力，但特朗普執政後對這一秩序的背棄是歐洲難以接受的。歐洲是高度外向型的經濟體，維護貿易自由化和開放的貿易體系符合其利益。歐洲各國政府和歐盟認為以合法、有效的國際機構和規則為支柱的國際秩序最能保護歐洲利益。[34]儘管歐洲認為自由主義國際秩序面臨巨大挑戰，但這一秩序仍能更好保障歐洲安全和利益。[35]
因此，歐洲與美國對自由主義國際秩序的態度存在較大分歧。二戰結束以來，維護自由主義國際秩序是美歐共同的目標，只是在維護秩序的方式、方法上存在爭論，但目前雙方出現根本性分歧，西方內部出現較大裂痕，將使國際秩序面臨更大挑戰。
結束語
特朗普執政以來，隨著美國內政外交戰略的調整，美歐關係出現明顯變化。
從目前來看，美歐關係面臨同盟退化的風險，從此前的安全、經濟、價值、國際秩序“四位一體”的同盟關係退化到以安全為主要支撐的同盟關係。歐洲安全仍然依賴美國，但在其他領域美歐競合交織，交易性凸顯。中國因素在美歐關係中的能見度也在上升。一直以來，美國戰略界存在聯合歐洲制衡中國的聲音，但尚無具體政策；而歐洲學界也在思考歐洲是否應該參與美國在東亞的地緣戰略博弈。從目前來看，在經濟層面，美歐決策者與中國交往的規則趨同，它們在有相同關切的涉華問題上傾向於合作，最主要的領域是所謂“更公平的貿易行為”，共同向中國施壓，以擴大對外資的開放程度，減少非關稅和監管壁壘，加強知識產權保護等。[36]然而在其他領域，美歐的身份特性、利益和政策關注點均不同，美國主要從霸權護持的角度思考對華政策，而歐盟的主要關切仍是中國是否尊重經濟交往規則、是否擁護以規則為基礎的秩序。[37]因此，美歐在對華認知和政策上存在顯著差異，歐洲和美國雖然都在思考中國崛起的影響，醞釀應對措施，但遠未達成戰略合作的共識。
在此背景下，中國應如何應對美歐關係的新發展值得思考。中國戰略界存在美歐聯手製衡中國的隱憂，但也看到中歐合作反制特朗普單邊主義、維護多邊體系的必要性和可能性。值得注意的是，由於美歐安全紐帶仍然牢固，在經濟等其他領域的規則、價值觀趨同，在兩者利益和目標一致的領域聯手施壓中國的情況難以避免，但中歐在全球治理、地區安全、經貿往來上的利益交匯點也在增加，對於歐洲來說，與中國合作的價值持續上升。[38]當前，美國朝野上下、兩黨內外對華態度逐漸強硬，普遍認為過去四十年對華接觸政策失敗，從“集體抱怨”轉向“集體焦慮”，急於尋找新的對華制衡戰略，戰略靈活性有所降低，中國不得不做好充分準備。同時，中國也不能低估歐洲對華的兩面性和實用主義，應力求擴大中歐合作面，並在合作中增信釋疑，化解歐洲對華焦慮，推動中歐關係良性發展。
本輪美歐關係的調整是自由主義國際秩序內部危機的新表現。儘管中國對國際秩序的理解與西方國家存在顯著差異，並不完全認同西方定義的自由主義國際秩序，但是中國支持的國際秩序在內容上也與自由主義國際秩序有較大重合之處。因此，中國從不期待或計劃從西方主導的秩序的衰落中漁利，但認可國際秩序漸進改革的必要性。中國作為現行國際體系和國際秩序的維護者、建設者、貢獻者，隨著自身日益走近世界舞臺中央，將成為國際秩序朝著公正、公平、正義方向改革與發展的關鍵力量。
[1]Thomas Wright, A Post-American Europe and the Future of the U.S. Strategy, Washington, D.C.: Brookings Institution, December 2017, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads /2017/12/fp_20171205_post_american_ europe.pdf; Hans Kundnani and Jana Puglierin, “Atlanticist and ‘Post-Atlanticist’ Wishful Thinking,” GMF Policy Essay, January 3, 2018, http://www.gmfus.org/publications/atlanticist- and-post-atlanticist-wishful-thinking; and Xenia Wickett, “Transatlantic Relations: Converging or Diverging?” Chatham House, January 2018, https://reader.chathamhouse.org/transatlantic- relations-converging-or-diverging#.
[2]Barry R. Posen, “The Rise of Illiberal Hegemony: Trump’s Surprising Grand Strategy,”Foreign Affairs, Vol. 97, No. 2, March/April 2018, pp. 20-21; and Robert Kagan, “Trump’s America: the Rogue Superpower,”Los Angeles Times, June 15, 2018, http://www.latimes.com/ op-cc-rogue-comment-20180615-story,amp.html.
[3] 美國對外關係委員會（Council on Foreign Relations）主席理查德·哈斯（Richard Haass）首次將特朗普政府的外交形容為“退出主義”，參見Adam Taylor, “Ditching Deals has Become Trump’s Main Foreign Policy,” Washington Post, October 13, 2017, https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2017/10/13/ditching-deals-has-become-trumps-main-foreign-policy/?utm_term=.1e30ce6dea44。
[4] NATO, Brussels Summit Declaration, July 11, 2018, https://www.nato.int/cps/en/natohq/ official_texts_156624.htm.
[5] Jen Judson, “Funding to Deter Russia Reaches $6.5B in FY19 Defense Budget Request,”Defense News, February 12, 2018, https://www.defensenews.com/land/2018/02/12/funding-to -deter-russia-reaches-65b-in-fy19-defense-budget-request/.
[6] 趙懷普、趙健哲：《“特朗普衝擊波”對美歐關係的影響》，《歐洲研究》2017年第1期，第2-5頁；馮仲平：《特朗普衝擊下的歐美關係》，《當代世界》2017年第4期，第8-10頁。
[7]Stephen F. Szabo, “The Trump Era or Interregnum? The Changing View of Europe in the United States,” Heinrich-Böll-Stiftung, November 21, 2017, https://eu.boell.org/en/2017/11/21 /trump-era-or-interregnum- changing-view-europe-united-states.
[8] 辯論的一方是“新大西洋主義宣言”的代表，參見“In Spite of It All, America,” New York Times, October 11, 2017, https://www.nytimes.com/2017/10/11/world/europe/germany -united-states-trump-manifesto.html；另一派則是“後大西洋主義派”，參見Von Jörg Lauund Bernd Ulrich, “Something New in the West,”Zeit, October 25, 2017, https://www.zeit.de /politik/2017-10/foreign- policy-germany-atlanticism-relationships-values。
[9] Hans Kundnani and Jana Puglierin, “Atlanticist and ‘Post-Atlanticist’ Wishful Thinking,” GMF Policy Essay, January 3, 2018, http://www.gmfus.org/publications/atlanticist-and-post- atlanticist-wishful-thinking.
[10]Jonathan Steanrs, “NATO Salutes Europe’s Defense Budget Increases,” Bloomberg,February 14, 2018, https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-02-14/nato-salutes -europe-s-defense-budget-rise-amid-trump-pressure.
[11] 參見法國、英國、意大利、德國四家最有影響力的國際關係智庫負責人在美國宣佈退出伊核協議後聯合撰寫的文章，“Europe Should Defend the Iran Deal without Burning Bridges to the U.S.,” Chatham House, May 18, 2018, https://www.chathamhouse.org/expert/comment/europe -should-defend-iran-deal-without-burning-bridges-us。
[12] Walter Russell Mead, Special Providence: American Foreign Policy and How It Changed the World, New York: Alfred A. Knopf, 2001.
[13] 有學者認為，美國搬遷駐以色列使館、敵視伊朗的中東“冒險政策”不符合傑克遜主義，參見Robert W. Merry, “Trump’s Leadership Void,” American Conservative, January/February 2018, p. 19；也有學者認為，由於美國國內另外“三大主義”力量會不斷向特朗普施壓促變，特朗普的外交理念最終無法堅持純粹的傑克遜主義，參見Daniel S. Hamilton, “Trump’s Jacksonian Foreign Policy and Its Implications for European Security,”UI Brief, No. 2, May 2017, p. 4。
[14] Walter Russell Mead, “The Jacksonian Revolt,” Foreign Affairs, Vol. 96, No. 2, March/April 2017, p. 2.
[15] Robert Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of the Two-Level Games,”International Organization, Vol. 42, No. 3, 1988, pp. 427-460.
[16]Robert Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order, New York: Vintage Books, 2004, p. 3.
[17] A. Wess Mitchell, “Anchoring the Western Alliance,” U.S. Embassy in Cyprus, June 5, 2018, https://useu.usmission. gov/remarks-by-a-s-wess-mitchell-anchoring-the-western-alliance/.
[18] European Union, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,” June 2016, http://europa.eu/globalstrategy/ sites/globalstrategy/files/regions/files/eugs_review_web_0.pdf.
[19] Kurt M. Campbell and Ely Ratner, “The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,”
Foreign Affairs, Vol. 97, No. 2, March/April 2018, pp. 60-70.[20] European External Action Service, “Elements for a New EU Strategy on China,” June 22, 2016, https://eeas.europa.eu/regions/asia/15397/elements-new-eu-strategy-china_en.
[21] François Godement and Abigaël Vasselier, “China at the Gates: A New Power Audit of EU-China Relations,” European Council on Foreign Relations, November 2017, https://www.ecfr.eu/publications/summary/china_eu_power_audit7242；and Thorsten Benner, et al., Authoritarian Advance: Responding to China’s Growing Political Influence in Europe (Berlin: Global Public Policy Institute and Mercator Institute for China Studies, January 2018,) http://www.gppi.net/fileadmin/user_upload/media/pub/2018/Benner_MERICS_2018_Authoritarian_Advance.pdf.
[22] National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C.: White House, December 2017, p. 3.
[23] European Union, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,” June 2016, http://europa.eu/globalstrategy/ sites/globalstrategy/files/regions/files/eugs_review_web_0.pdf.
[24] Ibid.
[25] “Joint Letter of Presidents Donald Tusk and Jean-Claude Juncker on the Upcoming G20 Summit,” European Council/Council of the European Union, July 5, 2017, http://www.consilium. europa.eu/en/press/press-releases/2017/07/05/tusk-juncker-joint-letter-g20/.
[26] Thomas Wright, A Post-American Europe and the Future of US Strategy.
[27]Robert Kagan, “Trump’s America Does Not Care,” Washington Post, June 14, 2018, https://www.washingtonpost.com/opinions/donald-trumps-america-the-rogue-superpower/2018/06/14/c01bb540-6ff7-11e8-afd5-778aca903bbe_story.html?noredirect=on&utm_term=.7f4e04a8fd02.
[28] Gallup, “Rating World Leaders: 2018,” January 2018, https://news.gallup.com/reports/ 225587/rating-world-leaders-2018.aspx?g_source=link_newsv9&g_campaign=item_225761&g_medium=copy.
[29] Jon Hanley, “Angela Merkel: EU Cannot Completely Rely on US and Britain Any More,” May 28, 2017, https://www.theguardian.com/world/2017/may/28/merkel-says-eu-cannot- completely-rely-on-us-and-britain-any-more-g7-talks.
[30] Emmanuel Macron, “ Sorbonne speech of Emmanuel Macron,” September 26, 2017, http://international.blogs.ouest-france.fr/archive/2017/09/29/macron-sorbonne-verbatim-europe-18583.html.
[31] John J. Mearsheimer, “The Future of the American Pacifier,” Foreign Affairs, September 1, 2001, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2001-09-01/future-american-pacifier.
[32] Martin Banks, “NATO Annual Report: Most Member States have Increased Defence Spending,” Parliament Magazine, March 19, 2018, https://www.theparliamentmagazine.eu/articles /news/nato-annual-report-most-member-states-have-increased-defence-spending.
[33] Doug Stokes, “Trump, American Hegemony and the Future of the Liberal International Order,” International Affairs, Vol. 94, No. 1, January/February, 2018, pp. 133-150.
[34] Ferdinando Nelli Feroci, “Trade without Trump: The Way Forward, a European Perspective,” Istituto Affari Internazionali, May 2018, http://www.iai.it/en/pubblicazioni/trade -without-trump-way-forward- european-perspective.
[35] Anthony Dworkin and Mark Leonard, “Can Europe Save the World Order?” European Council on Foreign Relations, May 24, 2018, http://www.ecfr.eu/publications/summary/can_europe _save_the_world_order.
[36] Guntram B. Wolff, “How Should the EU Position Itself in a Global Trade War?” Bruegel, April 2018, http://bruegel.org/2018/04/how-should-the-eu-position-itself-in-a-global-trade-war/.
[37] 菲利普·陸克、喬納森·波拉克：《美國與歐盟應對中國崛起中的不同利益與政策協調》，《國際安全研究》2017年第3期，第115-128頁。
[38] Maria Demertzis, Andre Sapir, and Guntram B. Wolff, “Europe in a New World Order,” Bruegel, February 17, 2017, http://bruegel.org/2017/02/europe-in-a-new-world-order/.
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