「歐盟研究」吳興唐：歐盟“改革”路漫漫

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吳興唐：歐盟“改革”路漫漫

作者：吳興唐，中聯部調研諮詢小組成員，當代世界研究中心研究員

經過60多年的發展，歐盟走到了十字路口，內外交困、危機重重。作為多極化國際格局中的重要一極和世界經濟全球化的重要支柱之一，歐盟何去何從引發廣泛關注。歐盟各國特別是法德兩國都在討論和探索歐盟的“改革”之道，但要找到“改革”途徑，必須先了解造成歐盟危機的內外因素。

歐盟陷入危機的成因

歐盟的建立是時勢造就的。把歐洲各國組成統一的“歐洲聯邦”或“歐洲合眾國”的政治主張，在歐洲歷史上曾多次出現，但歐洲是兩次世界大戰的發源地，這種理想在戰前根本無法想象。二戰結束後，德國分裂，歐洲分裂，世界進入美蘇爭霸的冷戰時期，作為西方文明的發源地，歐洲雖不情願但不得不受制於美蘇兩個超級大國（“超級大國”這個詞是已故德國前總理阿登納在其回憶錄裡首先使用的）。社會主義和資本主義兩大陣營對壘，北約和華約兩個軍事集團對峙，使得歐洲成為“冷戰前線”。20世紀50年代後期，隨著科技發展、生產和資本走向國際化，西歐難以適應當時的科技和經濟發展要求，因而歐洲共同體與歐洲一體化呼之欲出。

1957年3月，法國、聯邦德國、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡六國政府首腦在意大利首都羅馬簽署了《歐洲經濟共同體條約》（《又稱《羅馬條約》），條約經六國議會批准，於1958年1月1日生效，歐洲經濟共同體（以下簡稱“歐共體”）正式成立。《羅馬條約》的主旨是取消歐共體各成員國之間的貿易壁壘。1958—1968年間，歐共體內部的關稅壁壘逐步取消，各成員國之間的貿易額增長了4倍。歐共體還在1962年制定了一項共同的農業政策，確定對農產品的共同擔保價格體制，維護歐共體成員國的農業利益。可見，在歐共體成立之初，其經濟發展之勢如朝暾初露，生機勃勃。在歐共體經濟發展的吸引下，從1973年開始，英國、丹麥、愛爾蘭、希臘、葡萄牙、西班牙相繼加入。

20世紀90年代初，蘇聯解體，兩極格局結束，世界向多極化發展。作為世界多極化中的重要一極，歐共體的國際地位及其在國際政治舞臺上的作用得以提升，獲得了發展的歷史機遇。經濟全球化的不斷深入，給世界經濟帶來前所未有的繁榮。20世紀90年代初，世界貿易額超過6萬億美元，大約相當於1980年的兩倍。經濟全球化以取消關稅壁壘、發展自由貿易和建立各種形式的“自由貿易區”為基礎，歐共體在這方面的經驗起了示範作用。

歐共體領導人因勢而為，雄心勃勃。1991年12月的歐共體首腦會議通過了建立歐洲經濟貨幣聯盟和歐洲政治聯盟的《歐洲聯盟條約》（又稱《馬斯特裡赫特條約》）。該條約於1993年1月1日生效後，歐共體華麗轉身為歐洲聯盟，即歐盟（European Union）。在經濟方面，歐盟主張建立擁有統一貨幣的經濟貨幣聯盟，並分別於1993年和2002年啟動歐洲統一大市場和統一貨幣歐元；在外交和安全方面，歐盟主張實行包括共同防務政策在內的共同外交和安全政策，在國際舞臺上發出歐洲的聲音；在體制機制方面，歐盟建立了各級行政機構，分別是歐洲理事會（即歐盟首腦會議）、歐盟理事會（即部長理事會）、歐盟委員會（歐委會）和歐洲議會。

儘管如此，試圖幾年之內實現歐洲一體化的理想方案和實踐明顯操之過急，這為後來的危機埋下了禍根。

第一，歐洲一體化的目標“高、大、全”，嚴重脫離現實。經濟、政治、軍事、安全一體化乃至建立“歐洲合眾國”是美好願景，需要通過長期努力才能逐步實現。但是，由於當時的歐盟領導人錯誤估計了形勢，改革步伐邁得太大，不但沒有達到預期目標而且留下了不少隱患。

第二，歐盟擴張速度過快。同上述意圖和思路相聯繫，從20世紀80年代開始，歐共體以及此後的歐盟擴張過快，南下地中海沿岸、巴爾幹半島，東擴至波羅的海沿岸，包含原東歐地區，直至烏克蘭，成員國迅速擴大至28個（英國脫歐後為27個），而且打破了最初制訂的嚴格入盟條件，造成聯盟內部東西矛盾與南北矛盾加劇。

第三，貨幣政策與財政政策分離。成立了歐洲中央銀行，使用統一貨幣歐元，但各成員國的財政政策沒有統一，也沒有建立協調機構進行調解。

第四，2008年國際金融危機引發歐債危機，雖然主要是歐盟國家內部政策失誤造成的，但同美國“轉嫁危機”和向歐洲推廣“新自由主義”經濟政策有關。近10年來，歐盟國家經濟長期低迷，失業率居高不下，難民問題難以協調，經濟復甦乏力。歐盟各國都存在嚴重的貧富差距問題，甚至影響中產階層收入，引發勞工和弱勢群體的不滿。

歐盟的艱難“改革”之路

內憂外患之下，歐盟領導人驚呼，歐盟已經到了“生死存亡的關頭”，如不實行改革，必將四分五裂。但是“改革”路在何方？

2017年3月歐委會主席容克在《歐盟未來的白皮書》中，對歐盟未來提出五種設想（以下簡稱“設想”），但只是老生常談，並無新意，而且也未指明“改革”的方向。設想提出之後，在歐盟內部引起激烈爭論，其中最主要的爭論點是“多速歐洲”理念，這一理念在歐盟內部已經爭論多年，從未形成共識。歐盟改革步履蹣跚，前路漫漫，荊棘滿地。

第二，進退兩難，改革舉步維艱。自1993年1月1日《歐洲聯盟條約》生效以來，歐盟的發展經歷了兩個階段。第一階段是1993—2008年，第二階段是2009年至今。在第一階段，歐盟興旺發達，歐元堅挺，有取代美元之勢。但由於歐盟擴張速度過快，導致欲速則不達，歐洲一體化難以繼續推進，也難以退回到《歐洲聯盟條約》生效之前的狀態。實際上，2017年容克重提“多速歐洲”理念，是有退半步之意，但由於歐盟內部分歧嚴重而難以為繼。根據“多速歐洲”理念，歐盟的“核心國家”法國、德國、意大利、比利時、荷蘭等國將在一體化方面先走一步，這遭到了匈牙利、波蘭、捷克、斯洛伐克等國的強烈反對，他們認為實踐“多速歐洲”理念將會使這些國家淪為歐盟二等國家。這是之前歐盟過度擴張結下的“苦果”。

第三，意見相左，改革難以啟動。在英國脫歐之後，德國和法國成為歐盟“核心國家”和歐洲一體化的“發動機”。法國總統馬克龍年輕氣盛，一上臺就提出“重振歐洲”的口號，建議歐盟在各個重大領域做出政策調整和改革。他提出要建立歐盟統一防務體系，在2020年前擁有一支共同干預部隊；建議歐元區統一預算，設立歐元區財政部。德國總理默克爾老成持重，她認為，應從歐盟現實情況出發，穩紮穩打。馬克龍提議的改革方案需要歐盟27個成員國達成共識，就目前的情況而言難以實現。德法兩國對歐盟改革的意見相左，使得歐洲一體化的“發動機”運轉失靈，改革難以啟動。

第四，政局不穩，改革乏力。歐盟改革的最大障礙是部分成員國政局不穩。2017年被稱為歐洲的“大選年”，荷蘭、法國、德國、奧地利、捷克等國先後舉行大選，民粹主義、極右勢力崛起，迅速走上政治舞臺，反歐盟力量驟增，持疑歐、反歐立場的反建制政黨影響力大增。2018年，歐盟創始國之一意大利的大選結果也不例外。更為嚴重的問題是，2017年是歐盟成立60週年，歐洲多個城市發生了反歐盟、反歐洲一體化的大規模遊行，說明民粹主義風潮在歐盟內部已有相當規模的民意基礎。

第五，恐襲問題和難民問題造成歐洲國家社會不安定。社會安定也是改革的重要前提，恐襲問題和難民問題嚴重影響歐盟國家的經濟社會穩定與發展。來自中東、北非戰亂地區的大量難民湧入歐盟成員國，給這些國家帶來了沉重的經濟負擔和難以預計的各類社會問題，還造成了恐襲隱患，使得近年來歐洲恐襲頻發，而歐盟各國在反恐問題上缺乏有效措施，也沒有形成共同反恐體系，應對乏力。由於力主接受向歐盟成員國強制攤派難民，德國總理默克爾在歐盟內部備受責難。

第六，英國“脫歐”，談判艱難。2016年6月，英國經過公民投票決定退出歐盟。2017年3月，根據歐盟《里斯本條約》第50條關於退出歐盟的條件，英歐啟動了談判程序，談判應在兩年內，即2019年3月29日前結束談判。英歐談判涉及的多個關鍵問題，一是“分手費”，經過5個月的艱苦談判，雙方在2017年底基本取得一致；二是關於英歐未來貿易關係框架的談判，雙方在2018年11月已就協議草案的核心內容達成一致。但該草案在英國國內爭議巨大，目前沒有得到英國議會的支持，同時，英國議會工黨成員、英國脫歐影子事務大臣凱爾·斯塔莫表示，如果議會不支持歐盟的英國脫歐協議，那麼工黨可能會對首相特蕾莎·梅投不信任票。

第七，特朗普動作頻頻，歐盟疲於應付。特朗普就任美國總統後，先後退出多個國際協議和國際組織，將歐盟與中國和俄羅斯並列說成是美國的“敵人”，對產自歐盟的鋼鋁加徵關稅，其一再挑戰現行國際秩序和全球治理體系的行為令歐盟國家十分不安，也給跨大西洋聯盟造成了難以彌合的裂痕。特朗普在伊核問題和巴以衝突問題上的作為，使中東陷入更大的動盪之中，直接影響到歐盟的戰略與安全利益，這是歐盟不願意看到的。2018年7月25日，特朗普同歐委會主席容克舉行會談，隨後發表美歐聯合聲明，稱美歐之間將啟動“一種為實現雙方共贏的有力的經貿合作”共同致力於“零關稅、零壁壘、零補貼的共同市場”。但這更多的是一種緩和雙邊關係的政治表態，事先沒有經過認真協商，重大問題難以在短時間內敲定。這一聲明也遭到了歐盟國家特別是法國的強烈質疑，法國製造業相對弱勢，又是農業大國，一旦向美國全面放開市場，法國經濟必將受到衝擊。

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