從試點、推行到形成制度，我國的建設監理行業走過了26個年頭。“監理”一詞最初從國外引入，經過國內的長期實踐，催生出一套較為完整的工程監理理論，並逐步建立起較為完善的監理行業法律、法規體系。其間，工程監理在建設領域的地位和作用逐步得到認可，與此同時，監理的社會責任與日俱增，發展瓶頸凸顯。成功與教訓讓監理行業步入發展的十字路口。
工程監理資格、資質的標準為整個監理行業開展工作奠定基礎，是監理企業經營管理、監理工程師考試和執業最基本的依據。研究工程監理資格、資質的標準，分析其存在的不足，總結其經驗與教訓，對深化監理行業體制改革起到了至關重要的作用。
1 背 景
1.1 現有資格、資質制度與監理事業發展的矛盾
現行監理資質准入門檻，在限制中小企業發展的同時，造成了行業內甲級監理企業一頭獨大的依附性倒金字塔結構。執業資格考試的報考條件和執業資格單一序列的設置，在抑制人才開發與成長的同時，形成嚴重的市場供需矛盾。監理行業缺乏清出機制，監理企業只進不出，不利於行業的優勝劣汰。強勢而又繁瑣的行政管理體制，機械的行政思維方式，束縛了企業的手腳，也耗費了企業的大量精力。行業內普遍期待工程監理資格、資質制度的改革，能夠幫助行業尋求走出困境的路徑，引導監理迴歸其應有的發展方向。
1.2 社會輿論、慣性思維與監理事業發展的矛盾
曾經的計劃經濟，讓公眾在潛意識裡迷信國企的做大做強，進而影響到了整個社會的組織行為。因此，業主招標更願意信任國企中擁有甲級資質的監理企業；監理企業亦千方百計要躋身甲級資質行列，即使已經改制民營，也一定要強調自己曾經的國企背景；從業人員擇業的首要取向自然也願意投奔這樣的企業。即使是出了質量安全事故，處理起來，也往往是“國”“民”有別，甚至在“偶然”與“必然”的判斷方面，公眾也會自覺、不自覺地採取選擇性理解。扭曲的社會認知下的輿論氛圍和導向，孕育了一個完全畸形的行業和混亂不堪不可持續的市場——拒絕創業和掛靠經營。社會輿論持懷疑態度，行業內部同樣缺乏自信，監理地位逐漸淪落到工程諮詢業的末位。
1.3 落實十八屆三中全會公報關於簡政放權的精神
黨的十八屆三中全會公報提出：“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”
有專家認為，“傳統的行政管理的職責是控制，是管制，是行政命令，是絕對權威。而現代行政管理的職責是為民眾提供公共服務，提供公共產品，是管理公共事務，而不是去具體管理企業和社會。傳統的行政管理重在效率、執行，而現代的行政管理重在服務。政府的職能就是提供公共服務，提供公平正義，為社會發展營造寬鬆和諧的環境（國家行政學院政治學教研部主任劉峰《要減少行政管理的權力，增加老百姓的權利》，2013年11月12日人民網—時政頻道）”。
1.4 工程監理資格、資質標準面臨改革關鍵時期
監理相關資格、資質標準面世至今20多年，期間主要經歷了兩次歷史性的創制活動。第一次是從1992年～1997年，分別以16、18號原建設部令和建監［1995］第737號、建監［1996］462號為標誌，創建並固化了我國的工程監理資格、資質標準的基本格局。第二次是2006年～2007年，以147、158號原建設部令和建市［2007］131號、建市［2007］190號為標誌，在原有文件基礎上的修改和進一步完善，並延用至今。
26年來，我國的工程監理資格、資質管理制度從無到有，不斷探索，為監理事業的發展提供了有力的支撐。與此同時，隨著經濟社會的快速發展和監理實踐的充分體驗，監理市場的供需矛盾和制度建設的滯後性也逐漸顯現，特別是監理企業資質管理，由於缺乏旁系參照物，因而難以準確定位，一定程度上也形成了對監理事業發展的瓶頸。有必要對既有的制度、標準進行再一次的修訂和完善，以適應十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的總體改革要求。
<strong>2 工程監理資格、資質標準現狀
2.1 現行資格、資質標準施行經驗
一是資質標準具有良好、完整的框架結構，文字、術語形成範式，有利於類似文件編制的借鑑和傳承。二是現有的資格、資質標準絕大部分條款依然充分顯示著其強盛的生命力，有著繼續規範和指導資格、資質管理實踐的使用價值。三是工程監理資格、資質標準應該循著漸進式的在繼承基礎上的改進與完善的方向去研究與編制；既不是小修小補，也不是顛覆式的革命，而是實事求是穩步前行真正能夠有利於監理事業的發展和可持續。
2.2 現行資格考試報考條件不合理
現有註冊監理工程師總量不足，執業資格考試報考條件門檻高。我國的監理工程師報考條件，是在國務院建設主管部門規定的專業範圍內，按大專、本科、碩士、博士等不同學歷，分別採取不同專業工作年限的做法。其中的學歷並不區分全日制還是業餘，有無學位證書。因此，部分報考者的專業知識結構難以滿足註冊監理工程師的要求，將一定程度地影響其職業素質。與此相反，一些通過實踐自學確有真才實學者卻又因為沒有專業學歷證書而無法報考。
2.3 現行執業資格設置等級不合理
註冊監理工程師執業資格設置的單一層級與國情不相匹配。我國幅員遼闊，東西部地區經濟差異懸殊，項目眾多。註冊監理工程師一個標準行天下的結果，使監理市場的人員供需矛盾日顯突出，人才浪費現象嚴重。監理工程師發展沒有階梯式成長的教育培訓機制，單一的高門檻讓年輕從業人員失去從業的動力。註冊監理工程師考試形式的單一也讓監理企業充斥著“缺乏實踐的註冊監理工程師”和“沒有執業資格的監理骨幹人員”。
2.4 行業內資格、資質掛靠盛行
全國範圍內，註冊監理工程師數量與行業需求存在較大差距，由於企業資質要求以註冊人員數量為主，在監理企業升甲、保甲和建築大市場效應下，使本來就供不應求的監理市場更加劇了註冊監理工程師的稀缺，奇貨可居的情況下導致人員掛靠盛行，執業資格貨幣化現象氾濫。
由於資質等級與工程等級掛鉤，一些企業資質等級低於擬承接監理項目的等級，為規避超資質承接業務的違規行為而採取掛靠。還有些具有一定接洽業務能力的個人，長期掛靠在有資質企業的名下從事監理經營活動。其資質掛靠的本質是“尋租”，對監理市場的正常經營有極大的危害，嚴重影響行業的信譽，影響監理事業的發展。
2.5 資質序列設置不合理
資質序列設置與前述“等級掛鉤”的綜合效應誤導監理事業發展。一是制度設計引導和鼓勵了監理企業一味的做大做強，以至形成甲級資質多於乙、丙級這種倒金字塔式的非穩定結構形態。二是甲級資質的業務經營範圍沒有下限，高資質企業的鯨吞讓低資質企業生存環境惡化。三是綜合資質以五個專業甲級涵蓋所有其他專業，首先與國際上諮詢業“不涉獵不熟悉的業務”和“量力而行”的職業操守相悖。同時由於部門分割，也讓綜合資質企業無實質性的實惠，徒具虛名。四是事務所資質將工商行政的“企業性質”混同於企業資質，且限制其經營，以至名存實亡。
<strong>3 對策展望
3.1 強化資格管理，弱化資質審批
根據十八屆三中全會關於簡政放權，深化改革的精神及國際諮詢業的慣例，以適應工程建設行業發展和市場競爭需要為指導思想，強化資格管理，弱化資質審批，編制並出臺有利於人才成長和發展，有利於提高人員綜合服務素質，有利於最大限度遏制投機、杜絕資質掛靠和執業資格貨幣化的法規性標準。應以資格管理為主要控制手段，以資質審批為管理輔助方法，逐步放開資質條件限制。
3.2 優化執業資格報考條件
首先優化報考條件中的教育背景。我國加入《華盛頓協議》組織成為預備會員，大學14個專業領域的認證及評估，為國際諮詢工程師互認提供了可能，國務院建設主管部門和中國建設監理協會，應以通過認證及評估的學校和專業的學士學位作為監理工程師報考條件的基準。然後，在此基礎上根據不同學歷學位分別確定不同的專業工作年限。
其次優化報考條件中的專業實踐。國外對考取註冊工程師的實踐要求很高，在美國成為註冊工程師要經過4年實踐，在英國，要成為註冊工程師必須從事3年以上的實踐。因此，報考的條件應該重視實踐的過程，建議除博士學位之外，在“具有工程技術或工程經濟專業學歷，從事工程諮詢、項目管理、工程監理等相關業務滿若干年”的基礎上，增加“參加過省級監理協會舉辦的監理師培訓，並取得相應的崗位證書滿3年”的要求，最好這3年的工作實踐還要在已註冊監理工程師的督導下進行，以強調其系統學習與“監理”工作實踐的經歷。
最後優化報考條件中的職稱要求。現行報考條件要“具有工程技術或工程經濟專業中級職務，並任職滿3年”，讓本科畢業的考生要工作8年方可報考，很不利於監理企業的人才儲備與培養，更不利於監理行業的全面良性發展。建議在縮短專業工作年限的同時，淡化職稱，把職稱條件從報考後移到註冊之前，將持有中級職稱證書作為註冊的條件之一，有利於調動工程技術人員的監理從業積極性。
3.3 優化執業資格等級劃分
註冊監理工程師供不應求的矛盾，其執業資格設置的單一層級也是一個主要原因。無論項目大小難易繁簡，對總監理工程師的要求均皆一致，形成了監理人力資源配置的嚴重不均衡現象。借鑑國內的建築師、結構工程師和建造師，以及日本的建築師分級序列，可以設想將註冊監理工程師的執業資格分為一級監理工程師和二級監理工程師兩個等級，或者參照英國的RICS，設為監理工程師和資深監理工程師兩個等級。不同層次的監理工程師不僅可以滿足建築市場的不同需求，緩解監理人才市場供需矛盾，同時也有利於監理人才的成長與發展，推動逐步完善監理行業的人才結構。
3.4 優化資質序列、等級及專業劃分
資質序列、等級與專業劃分的合理與否，在很大程度上影響著監理市場的有序、規範與否。
已有的資質序列中，綜合資質華而不實形同雞肋；事務所資質遭制度性限制發展，其資質序列布局在引導、鼓勵監理企業做大做強之外，並不利於行業的結構形態。因此建議取消綜合資質與事務所資質。在取消綜合資質與事務所資質的前提下，資質等級按現有標準的甲、乙、丙級劃分。資質掛靠問題的要害主要在於監理資質與工程等級的掛鉤。要想予以根本性解決，可適當參考《工程諮詢單位資格認定辦法》（國家發展和改革委員會令第 29 號）國家發改委關於適用《工程諮詢單位資格認定辦法》有關條款的通知(發改投資[2009]620號)，採取監理資質與工程等級不掛鉤，而與經營地域掛鉤的方式。
國際上對諮詢業基本上都是講求企業的品牌、業績，註冊工程師資格和從業經歷，並無“資質”一說。我們的資質專業越多，細分程度越高,企業進入市場的成本就越高，並不符合市場經濟的規律。再則，客觀上監理企業的服務能力應該依據“人”的資格去確定。從經濟學角度來看，資格專業類似於必需品，資質專業類似於奢侈品，增加必需品供應，減少奢侈品，於供需雙方應該具有實質性的實惠。由此建議弱化資質，在原有十四項資質專業的基礎上適當歸併。
3.5 完善制度設計，增強行業自治，落實政府監管
資格、資質標準的研究當從完善制度設計入手，制定形成一個基於行業自治，利於行業發展，發揮市場作用，便於政府監督管理的標準。
增強監理行業的“行業自治（即自主治理）”，行業協會在經濟領域中作為公共治理的主體，參與公共事務的管理和公共服務的提供，首先表現為行業自律。提高和完善監理行業的自我治理水平，而非政府的壓力，是監理事業良性發展的基礎。
多元治理結構下，政府把主要精力放在立法（制度建設）、服務與監督等宏觀層面，與行業協會在各自的職能範圍內一道共同承擔提供公共產品的任務。以實現真正意義上的完善制度設計，增強行業自治，落實政府監管。
4 結 語
本文對監理行業資格、資質標準進行研究，分析歸納了我國現行資格、資質標準存有的問題，提出了優化報考條件、執業資格等級劃分、資質序列與資質等級和資質專業劃分等建議。除此之外還從宏觀的角度，提出強化資格管理，弱化資質審批，完善制度設計，增強行業自治，落實政府監管的合理化建議。
總結經驗教訓，通過反思研究，從中找出資格、資質施行與管理實踐中有利於監理事業總體發展、有助於監理企業生存環境的改善和監理人才的成長，從而能夠惠及建設項目業主方面的成功政策條文和精神，將其傳承併發揚光大。同時也要將與其相反的，阻礙或不利於監理事業總體發展的教訓，予以明確指出。爭取真正意義上的全面深化監理行業體制改革。
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