當前，各地紛紛推行的“馬上就辦”“最多跑一次”改革，是一場深刻的政府效能革命，生動體現了“群眾利益無小事，民生問題大於天”的治國理念。然而當前我國個別地方出現了不按規矩的“馬上就辦”現象，破壞了規則，消解了制度效能。要想正確處理“馬上就辦”與“按規矩辦”之間的關係，關鍵就在於構建與“馬上就辦”相適應的高質量制度體系，包括決策體系、執行體系和評估體系。“馬上就辦”不僅是單純的工作作風追求，也是對政府部門制度體系和運作效率的更高、更嚴格要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方式。
“馬上就辦”的制度需求：解決制度與行為之間的張力，使制度具有恰適性
從理論上看，“馬上就辦”與“按規矩辦”並不矛盾，“馬上就辦”的事項需要納入特定的制度體系中進行處理，形成常態化的工作機制。正如習近平總書記反覆強調的，“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩”。法律是治國理政最大最重要的規矩，“馬上就辦”的制度化、法治化是其未來的發展方向。不過不可否認的是，制度與行為之間是存在張力的。制度的基本作用是以規則約束下的行為代替個人的自發行為，利用慣例來約束交易行為，從而解釋世界並減少不確定性。但是，制度和慣例並不是孤立存在的，它們存在於各種經驗、各種情境之中，且其適用範圍存在一定的模糊性，有時會出現僵化、遲鈍等問題，而解決這個問題的關鍵就是使制度具有恰適性。
具有恰適性的制度能夠根據角色和情境的關係，規定哪些行為是適當的，使人們進入一個情境就會試圖去發現規則、瞭解規則、分析規則。在這個意義上，高質量的制度體系應該具備恰適性的邏輯，不斷進步、發展、改革和創新，從而與快速變化的情境相適應。而當前個別地方出現的不按規矩的“馬上就辦”現象，除了特權思想殘留、法治意識不強等個體因素外，還與制度體系相關。因此，要處理好“馬上就辦”與“按規矩辦”之間的關係，除了要從改變思想、加強監督、引入技術等方面入手外，還需要提高制度質量，使決策者願意相信規則、使用規則，從規則運轉的過程中提高決策效率。
1990年5月，剛剛上任九天的福州市委書記習近平就首次提出了“馬上就辦”，隨後在主政福州期間更是多次倡導。他強調要建機制、謀長遠，先後推出了“首問責任制”“限時辦結制”“全程代辦制”等著眼於“馬上就辦”的辦事機制，使“馬上就辦”走向常態化、制度化，並最終上升到地方性法規層面。當前，中國特色社會主義進入新時代，各類事物異態紛呈、各種思想雜出其間、各種利益複雜糾纏，不確定性因素日漸增多。對此，我們要以更加謹慎、嚴密、周全、科學的態度踐行“馬上就辦”，以高質量的制度體系保障“馬上就辦”。第一，需要一個高質量的決策體系，儘量避免個體決策者的偏見、衝動或主觀意志。第二，需要一個高質量的執行體系，使政令暢通並得到貫徹執行，實現辦理結果與預期目標的一致。第三，需要一個高質量的評估體系，合理評估“馬上就辦”的效果並加以反饋，使之產生舉一反三的效果，從而提高工作效率。
“馬上就辦”的制度分析：在解決近期目標的同時，考慮中遠期的發展
對於不按規矩的“馬上就辦”，或者低效率的“馬上就辦”，可以從制度層面進行梳理和分析：
一是無章可循，純粹憑個人地位、威望、意志、經驗、直覺獨斷，強調即刻決策、當場解決。對於這種類型的“馬上就辦”，要從所“辦”問題的類型來進行分析。一般來說，可以把公共部門每天所遇到的決策問題分為結構化、半結構化和非結構化三種類型。其中，結構化問題最容易定義，形式簡單，決策過程和方法有固定的規律可循，能夠用明確的語言和模型加以描述。比如，決定召開某項會議、採購某項辦公材料、開展某項政策評估等。而半結構化和非結構化問題具有不確定的因素，牽涉多元群體的利益和價值觀衝突，甚至不存在明確的解決基準線。比如，是否對某項產業實施保護性補貼等。對於結構化問題來說，單憑個人直覺的“馬上就辦”容易發揮威力，能夠在一定程度上提高工作效率。但是，對於半結構化和非結構化問題，如果一味追求“馬上就辦”的時間目標，則很容易產生問題。因為不論是個體決策還是群體決策，都會出現決策偏誤的現象。
從個體決策的角度看，正如諾貝爾經濟學獎獲得者丹尼爾·卡尼曼所言，人類在決策過程中一般具有兩種思維繫統。系統一的運行是無意識且快速的，不怎麼費腦力，完全處於自主控制的狀態；而系統二的運行將注意力轉移到需要耗費腦力的活動中，需要高度集中注意力。一般來說，人類會優先使用系統一，只有當系統一遇到問題時，才會向系統二尋求支持。正因如此，人類的決策是很容易產生偏誤的，尤其是以經驗規則為主要特徵的直觀推斷很可能導致嚴重的系統性錯誤和偏差。對於一些複雜問題來說，基於直覺的“馬上就辦”容易導致決策失誤，甚至產生決策事故。比如，會產生過度自信偏誤，高估自己的學識和能力；會選擇性地接收支持他們先驗觀念的信息，自動忽略那些不一致的信息；會將觀察到的少量樣本直接覆蓋大樣本，等等。同時，即使是群體決策，也可能存在群體思維的偏誤，即由於責任分散或者過分追求群體的一致性，導致一些決策過於冒險或者存在選擇性偏見。
二是初步實現了建章立制，但主要側重於加班加點，進行“疲勞戰術”。誠然，在人民群眾對政府部門效率要求不斷提高的今天，一些部門出臺了“馬上就辦”事項清單，明確了辦理各類事項的條件、時限、流程等，為解決懶政惰政、為官不為問題奠定了制度基礎，也產生了較好的效果。但是，如果一味求快，層層加碼、級級加班，不僅會對幹部的身心健康造成影響，還容易導致“馬上就辦”變為“救火式”的應急措施，難以從根本上解決問題。
美國學者羅格·鮑恩曾呼籲要停止“救火式”治理，並指出其弊端，即沒有足夠的時間去解決所有問題；解決方案往往是不完整的，僅是對問題打補丁，不能徹底解決問題；不完整的解決方案導致問題一再出現，甚至演變成新的危機；只解決緊急問題，而非重要問題。總之，“救火式”治理的時間都用在解決最緊迫的事情上了，沒有辦法預防以及解決新的問題的產生。
當前，從“馬上就辦”到“辦就辦好”仍有很長的道路要走，時間並不是唯一要考慮的因素。在“馬上就辦”的過程中，必須要考慮問題的界定是否清晰、影響政策輸出與政策效果的主要因素以及政策目標能否形成共識等。否則，忙著趕進度的“馬上就辦”很可能會陷入“時間稀缺”的陷阱中，或沒有意識到解決某一問題可能會帶來另一問題，或忽視了問題存在的多重原因，或導致解決問題的成本比問題本身所造成的損失更大。
三是組織、制度建設已經比較健全，但主要是單項式處理，難以做到舉一反三，不能站在更高的起點規劃工作。目前，一些地方建立了“馬上就辦”辦公室，督促各部門提高工作效率，改變幹部精神面貌；也有地方以行政服務中心為主體，優化審批制度，突出“馬上就辦、很快辦成”的效率意識；還有一些地方大力推進“互聯網+政務服務”，在網上辦理各種事項，力爭做到“只進一扇門”“最多跑一次”。這些都體現了“馬上就辦”的制度建設水平正在不斷提高，不但方便了群眾和企業，也降低了辦事成本，增強了人民群眾的獲得感。但是，這些已經比較成熟的“馬上就辦”經驗，還有進一步拓展的空間，需要對“馬上就辦”的實際效果進行仔細評估，瞭解其消耗的資金、提供的服務以及組織、管理和運作的程序。
總而言之，“馬上就辦”不是盲目蠻幹，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，需要系統思維和戰略眼光，需要具備一定的預見能力，在解決近期目標的同時，考慮中遠期的發展。
“馬上就辦”的制度供給：以人民為中心，打造科學、先進、系統的高質量制度體系
“馬上就辦”不是簡單的比時間、提速度，不是一兩個部門的獨角戲，也不是對群眾訴求的被動應對。“馬上就辦”必須以人民為中心的新發展思想為指引，用更加科學的理論、更加先進的工具、更加系統的戰略打造與“馬上就辦”相適應的高質量制度體系，使“馬上就辦”成為一個涵蓋決策、執行以及評估的完整系統過程，將所有政府部門、所有涉及群眾利益的事務都納入“馬上就辦”的制度框架中。從決策的角度看，“馬上就辦”需要注意三個方面的問題。
第一，突出問題導向，注重問題分析。要在充分調查研究的基礎上，運用科學知識與理性方法識別和界定問題，分析問題產生的原因，分清問題的輕重緩急程度，優先處理人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題和民生問題。要根據問題的性質進行分類，瞭解“馬上就辦”的環境條件。
第二，善於把握時機，當機立斷。“馬上就辦”實際是一種機會判斷，利用各種事件及時打開政策之窗，順勢而上，以獲得事半功倍之效。但這種機會有時是不可預測的，比如某種危機、事故等，有時也是可以預測的，比如某個預算週期、某項過時政策的終結等。
第三，重視循證檢驗，避免主觀獨斷。要加強客觀證據的使用，以證據為前提尋找有效的解決方案。政府應利用事實型數據和研究方法制定政策，更多地專注於能產生長期影響的政策。決策者要用心思考，展現學習與創新精神，依賴證據而不輕信現成說法或者執著於過去的成功經驗，靈活吸收前人的智慧。對於一些比較複雜的問題，在進行“馬上就辦”之前可以進行小規模的試驗，有目的地收集證據資料。
從執行的角度看，“馬上就辦”既要準備充分的“自上而下”的執行資源，也要關注“自下而上”的一線執行者。一方面，“馬上就辦”不能停留在起口號、掛牌子以及立機構的層面，還要為“馬上就辦”提供充分的人力資源、資金資源，要協調好組織之間的關係，儘量做到“無縫隙”運行。習近平同志在《擺脫貧困》一書中曾明確指出：“辦公室，是一個單位、一個系統、一個機構的關鍵部門。辦公室工作如何，對黨委乃至一個地方全面的工作影響很大。因此，每個地方的領導都非常關心、關懷和關注辦公室工作。‘運籌於帷幄之中，決勝於千里之外。’辦公室工作做好了，各項工作的順利開展也就有了可靠保證。”因此，我們要善於利用辦公室打造“馬上就辦”的執行中樞，確保工作準確落實到位。另一方面，要對一線執行者，即直接為廣大人民群眾辦事的公務人員建立“馬上就辦”的約束和激勵機制。要提高一線執行者的政治素質和能力，增強其對“馬上就辦”內容、目標和精神的理解。要探索建立優質服務承諾標誌與管理制度、顧客滿意度評價制度、標杆管理制度等，不斷提升“馬上就辦”的服務品質。
從評估的角度看，評估是確保“馬上就辦”發揮效果的重要制度保障。目前，一些地方已經開始探索對“馬上就辦”引入第三方評估。比如，福州的“馬上就辦、真抓實幹”規定明確提出，除現有的督查等手段外，還將建立健全社會評議制度，引入第三方評估，鼓勵群眾對各部門落實“馬上就辦、真抓實幹”的情況進行評議。同時，要善於利用論壇、微博、微信等社交網絡對某項特定話題進行跟蹤瞭解，掌握“馬上就辦”的執行效果和後續影響，及時發現公眾的需求，從而構建“馬上就辦”落實情況的常態化監測分析機制以及評價機制。可以綜合利用熱力圖、地理圖、氣泡圖、絃線圖等多種可視化手段，展現“馬上就辦”的落實情況和公眾評價等信息。
總之，“馬上就辦”不能草率行事、越過規則、破壞制度。“馬上就辦”是一個以制度為紐帶，將思想、作風、技術、戰略和策略等要素有機結合的系統工程，需要立足國情，以科學的理論為指導，及時總結已被證明行之有效的做法，並借鑑國外的先進技術及治理經驗，構建“馬上就辦”的高質量制度體系，推動“馬上就辦”工作邁上新臺階。
陳振明 李德國（作者分別為廈門大學公共政策研究院教授、院長，教育部長江學者特聘教授；廈門大學公共政策研究院副教授，廈門大學公共服務質量研究中心副主任）
【注：本文系國家社會科學基金“十八大以來黨中央治國理政新理念新思想新戰略研究專項工程”之“十八大以來黨中央治國理政的政治思想與實踐創新研究”項目（項目編號：16ZZD042）；廈門大學“公共治理”一流學科（群）建設平臺“廈門大學公共服務質量研究中心”二期建設項目研究成果】
【參考文獻】
①習近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年。
②[美]丹尼爾·卡尼曼著，胡曉姣、李愛民等譯：《思考，快與慢》，北京：中信出版社，2012年。
③[美]塞德希爾·穆來納森、埃爾德·沙菲爾著，魏薇、龍志勇譯：《稀缺：我們是如何陷入貧窮與忙碌的》，杭州：浙江人民出版社，2014年。
④《八句“馬上就辦”，看20年前的習近平》，人民網，2015年3月11日。
⑤《治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩》，新華網，2016年2月21日。
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