在市場經濟條件下，不能自由轉讓的權益、不能順暢流轉的財產，就不是完全意義上的財產權益。劃撥土地使用權就是這種不完全意義上的權利。
1990年頒佈施行的《中華人民共和國城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條明確規定，劃撥土地使用權，除本條例四十五條規定的情況除外，不得轉讓、出租、抵押。第四十五條規定，符合下列條件的，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批准，其劃撥土地使用權和地上建築物、其他附著物所有權可以轉讓、出租抵押。
（一）土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人
（二）領有國有土地使用證
（三）具有地上建築物、其他附著物合法的產權證明
（四）依照本條例第二章的規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲得收益抵交土地使用權出讓金。
山東瀛岱律師事務所律師馮德超認為：
該規定看似劃撥土地使用權可以出資的一個例外規定，但分析這項規定，劃撥土地使用權的轉讓、出資、出租和抵押需要經過一系程序的，具體包括：簽訂土地使用權出讓合同、補交出讓金或者以收益抵交出讓金。這些程序與土地使用權的獲得程序是相同的，也可以說是劃撥土地使用權在預出資時已不屬於佔有人，而且在經過一系列程序重新獲得該土地使用權，土地使用權是通過國家出讓的方式取得。轉變後的劃撥土地使用權應非嚴格意義上的劃撥土地使用權，這個規定不是劃撥土地使用權出資的例外規定，而是從反面明確禁止劃撥土地使用權出資的規定。
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