點擊上方“社會科學報”關注我們哦！
經過四十年的探索實踐與開拓奮鬥，中國的改革取得了舉世矚目的成就，讓國家實力、城鄉面貌、百姓生活都發生了翻天覆地的變化。但隨著改革進入“深水區”和攻堅期，難啃的“硬骨頭”成了“家常菜”，需要更大的勇氣、更高的智慧、更強的動力來深化改革，才能繼續乘風破浪、攻堅克難。在新一輪改革中，激勵機制的重塑顯得尤為重要。由於缺乏充分有效的激勵，反而存在越發明顯的約束，部分領域改革面臨停滯甚至是倒退的危險。
原文 ：《重塑改革的激勵機制》
作者 | 國家發改委宏觀經濟研究院研究員 顧嚴
圖片 |網絡
在財政收支上存在負向的激勵，在土地和編制上又受到嚴格的約束，地方推動戶改的積極性打折扣
黨的十八屆三中全會做出了“加快戶籍制度改革”的重要決定，黨的十八屆五中全會將“戶籍人口城鎮化率加快提高”列為全面建成小康社會新的目標要求，黨的十九大報告再次強調“加快農業轉移人口市民化”。
戶籍制度和一系列相關改革，得到了前所未有的重視。然而，在中央積極推進戶改的同時，一些地方卻依然“惜戶如金”，對農民工及其家庭成員設置了不合理的落戶門檻；有的地方儘管已經大幅削減了對落戶的限制，卻發現農民工並不領情，落戶的意願不升反降。中央積極而地方政府和轉移人口不積極，恰是激勵機制出現了問題。
對地方政府來說，吸納轉移人口落戶，就意味著要付出更高的財政成本。根據已有的研究，每吸納1名農民工落戶，公共財政要付出少則數千元、多則數十萬元的成本。而這些成本，絕大部分屬於地方的事權和支出責任。我們的測算表明，落戶帶來的財政增量支出中，有97%都要由地方來承擔；而落戶創造新的財稅收入中，地方僅佔67%的份額。也就是說，吸納落戶會造成地方政府的淨虧損，也就產生了比較明顯的負面激勵。
由於戶籍上仍然附著了大量的公共服務和社會福利權益，給予更多人城市戶口，還意味著要提供更多的公共服務。這一方面需要新建更多的硬件設施，另一方面也需要擴大提供公共服務的人員隊伍。一般來說，凡是農民工大量進入的城市，土地指標都非常緊張。儘管這些城市可能“不差錢”，但往往缺乏充足的建設用地來蓋學校、醫院、養老院。即便“勒緊腰帶”擠出一點點用地指標，可還會受到人員編制的限制，不能相應地增加教師、醫生、護士、養老護理員。擔心出現“有錢建設，沒人服務”的窘境，因此也不敢放開落戶限制。
在財政收支上存在負向的激勵，在土地和編制上又受到嚴格的約束，地方推動戶改的積極性顯然會打折扣。
農民工進城落戶的意願下降，一個重要的原因是擔心在農村的土地權益受損。我們在對進城農民工的訪談中發現，有不少人進城以後，老家的地就被村裡收回、分配給別人了。雖然《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）明確要求：“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，但一些村集體違背了國家政策，損害了進城農民工的權益，也造成了“進城就要失地”的擔憂，影響到落戶的意願。
對於村集體違反國家政策收地的行為，現階段還沒有很好的處理辦法，因為這一行為是有法律依據的。我國現行的《土地管理法》規定：農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。也就是說，收地是村集體的法定權利。《農村土地承包法》甚至還規定：承包期內承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應將承包的耕地和草地交回發包方。在這種情形下，收地不僅是法律賦予的權利，而且是法定義務，不收回反而違法。
戶改僅是一例，類似的案例在現實中還有很多。眾多文件反覆強調，要加大力度給民營企業輸血，解決民企融資難題。但給民企貸款並不額外增加績效考核的分數，反而有可能造成不良貸款率觸碰紅線，商業銀行的業務員們也就不敢貿然增加對民企的貸款。
支持、鼓勵的政策難落實，約束、限制的措施易落地
績效工資改革搞了好幾年，本意是強化按貢獻分配，鼓勵多勞多得，可由於工資總額管理沒有放鬆，反而更加嚴苛，結果框死了一個單位的工資上限，一部分人的工資增加就意味著另一部分人的工資減少，反而造成了集體消極怠工，甚至引發內鬥，結果整體的績效不升反降。人口老齡化形勢嚴峻，養老服務業加快改革發展，國家給予養老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執行的優惠政策，但由於財政補貼沒有跟上，同時在考核上也沒有適當降低收費總額的績效目標，不少地方的供電供水供氣供熱企業拒不執行國家政策，而是按照工業或商業類的價格對養老機構高收費。
激勵機制出了問題，改革進程中就頻現一種怪象：支持、鼓勵的政策難落實，約束、限制的措施易落地。就像物理學家所揭示的熱力學第二定律那樣：一杯涼水不會自發地變成熱水，一杯熱水卻會很容易自然地變涼。
改革再出發，必須阻斷這種怪象的蔓延，重塑激勵機制。一方面，需要大力加強正向的激勵，給改革配套相應的財政投入、土地指標、人員編制，允許吸引市場和社會資源，有“真金白銀”的支持，改革才不會止步於空喊、陷落於空轉。另一方面，必須盡力減少負面的約束，全面清理制約改革深入推進的過時法規和政策，從源頭上容錯，給改革者鬆綁，讓敢負責、勇擔當的幹部和群眾能夠拋開顧慮、放開手腳、積極作為、再創實績。
文章原載於社會科學報第1651期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
相關文章
觀點 | 第三次改革開放潮，來了！
關於教育、藝術、公共服務的改革，四位代表的話落地有聲 | 社會科學報
永續的變革精神：將改革開放進行到底！ | 社會科學報
社會科學報
做優質的思想產品
官網
http://www.shekebao.com.cn/
長按二維碼關注
閱讀更多 社會科學報 的文章
