欄目主持：李巍，中國人民大學國際關係學院教授、國家發展與戰略研究院研究員，研究方向為國際政治經濟學、中國經濟外交、美國國際經濟政策。
羅儀馥，中國人民大學國際關係學院經濟外交項目組博士研究生，研究方向為國際政治經濟學、東南亞政治與經濟。
參考消息網4月19日報道2019年4月12日，馬來西亞總理辦公室宣佈，將以縮小規模與降低造價為前提復工東海岸鐵路（簡稱“東鐵”）項目，日前中方承建企業——中國交建已與馬方就方案調整等事宜達成補充協議。
在此之前，中方在東南亞投資（或建設）的多個鐵路項目也陸續實現新進展：2月9日，中老鐵路全線最長橋樑楠科內河特大橋開始架樑施工，標誌著該鐵路建設進入橋樑架樑階段；3月31日，印尼雅萬高鐵項目啟用了中國高鐵技術走向海外的第一臺盾構機，也如期實現了雅萬高鐵的可視化目標；4月4日，泰國國家鐵路公司透露，由正大集團與中國鐵建等企業構成的聯合體有望中標泰國東部經濟走廊（Eastern Economic Corridor，簡稱EEC）高鐵項目。
中國對東南亞“鐵路外交”：總體特徵與國別差異
由於東南亞地區對於中國而言具有重要的地緣政治與經濟價值，大多數正處於發展中階段的東南亞國家也對基礎設施建設存在較大需求，該地區已成為中國在“一帶一路”國際合作背景下開展“鐵路外交”的重點區域。2013年以來，中國已在泰國、老撾、印度尼西亞與馬來西亞等東南亞國家相繼投建了多個鐵路項目，其中較有影響力的工程包括中-老-泰鐵路（也分為中老鐵路與中泰鐵路）、印尼的雅萬高鐵、馬來西亞東鐵與泰國EEC高鐵等。
中國面向東南亞國家展開的“鐵路外交”不僅凸顯經濟合作的價值，也有重要的地緣意義。比如中老鐵路與中泰鐵路將溝通中國西南內陸經由中南半島入海的路線，成為聯繫中國與東南亞地區的陸上交通要道。總體而言，中國對東南亞國家的“鐵路外交”重在經濟上的互利，本質上可以視為中方企業在雙方政府的推動下向東道國銷售中國的鐵路產品與服務，是橫跨政府層面與企業層面的一項經濟合作活動，一般的合作形式是中方作為技術與部分資金的提供者，而東道國一方負責另一部分資金，項目建成後雙方在一定的時限內共同負責鐵路的運營與分享收益。目前中國在東南亞投建的幾個鐵路項目大都採取這種合作方式，但合作的具體細節（如出資比例、技術標準、開發權分配、貸款利率等）則存在一些區別。比如在中泰鐵路項目下中國對泰方貸款的優惠利率為2.5%，而在雅萬高鐵項目中對印尼的貸款利率則是2%；又如中老鐵路與雅萬高鐵的建設全程採用中國的技術標準與鐵路設備，而中泰鐵路與馬來西亞東鐵則部分沿用了東道國本國或西方國家的技術標準。
表1 中方在東南亞國家投資建設的鐵路項目
資料來源：筆者自制。表中項目進展的時間截至2019年4月14日。
從國別差異來看，截至目前中國在老撾與印尼的鐵路項目進展較為順利。中老鐵路自2015年11月雙方政府簽署鐵路合作協定、2016年12月全線開工以來，儘管面臨較為不利的自然條件，但工程基本按照計劃穩步推進，預計2021年12月即可建成通車。印尼雅萬高鐵雖然在投標階段出現過一些爭議，但在2015年10月雙方企業簽署聯合建設協議、2016年3月正式開工後，也並未遭遇突出的人為障礙。這兩個項目分別成為“以政府為擔保”與“以企業為主導”的“鐵路外交”的典型案例。
相比較之下，中泰鐵路與馬來西亞東鐵項目從競標時期起就顯現出諸多波折。前者自2013年雙方政府達成“高鐵換大米”的合作備忘錄以來，幾經變故，最終以泰方承擔全部建築費用，中方僅為相關技術系統提供資金，同時將線路縮短為原計劃的1/3為條件，在2017年12月實現項目開工。
泰、馬項目波折：政治變遷與資金爭議是主因
中泰鐵路項目與馬來西亞東鐵項目在談判甚至實施過程中都遭遇了被取消的危險，截至目前兩個項目的發展都在一定程度上修改了原有規劃（如線路有所縮短、建設成本受到較大幅度的壓縮等）。究其原因，泰國和馬來西亞對於這兩個項目的需求迫切性不如老撾與印尼對於中老鐵路與雅萬高鐵的需求迫切性高（中老鐵路將使老撾實現從“陸鎖國”到“陸聯國”的轉變，而雅萬高鐵是印尼國內的第一條高鐵），且東道國政府的利益判斷與政策選擇具有重要的作用。
具體而言，一方面，這兩個項目都遭遇了由於東道國領導人與執政黨易位而被擱置的經歷。另一方面，新政府上臺後，泰方和馬方對外都以資金問題作為項目中止或變更的理由。歸根結底，這兩大因素的深層次根源在於中國對外基礎設施合作規則發展仍尚待進一步成熟。作為一項經濟活動，中國與東南亞國家鐵路建設合作的關鍵性保障應來源於雙方訂立的具有強約束力的法律性協議，而東道國政權更替與資金問題的分歧可以輕易中斷項目合作，說明協議所體現的規則仍存在漏洞。
“鐵路外交”出現轉機的背後：不確定性不減反增
中國對東南亞的“鐵路外交”正在逐漸向好發展，且還有進一步發展空間。當前及未來，中國在東南亞投資建設的鐵路項目依然面臨諸多不確定性，尤其是最近取得進展的馬來西亞東鐵和泰國EEC高鐵兩個項目。即使對於目前建設進度較為理想的雅萬高鐵，中方也要考慮應對2019年印尼大選背後的諸多風險，避免其重蹈馬來西亞東鐵項目的“覆轍”。
連接曼谷與泰國三座主要機場的EEC高鐵是泰國東部經濟走廊戰略規劃的重要組成部分，與其他鐵路項目相比，EEC高鐵涉及的利益攸關方更為複雜，除了中泰兩國政府與企業之外，日本政府與企業也參與其中，該項目可以視為中日在泰國開展第三方合作的一次重要嘗試，具有關鍵的歷史性意義。但正因如此，項目各方利益協調的難度也明顯增大。泰國國家鐵路公司直言，目前項目內部存在諸多尚未談妥的細節；泰國正大集團也因此多次請求推遲與項目招標方的談判與簽約時間，說明EEC高鐵項目本身存在較高的推行難度與巨大的不確定性。隨著項目數量的增多與合作方式的多元化，中國對東南亞的“鐵路外交”可能面臨更多的挑戰，推動中國“鐵路外交”的發展依然任重而道遠。
從長遠來看，中國一方面應適當改進“鐵路外交”的方式，針對政治不確定性較為突出的東南亞國家，中國在以項目合作為依託的基礎上，可以適當設立政府層面關於基礎設施建設的雙、多邊對話與合作機制，增進中國與東道國之間的相互理解，也為雙方在項目遇到障礙時提供及時有效的溝通平臺；另一方面，儘快建立或改進中國對外基礎設施投資的規則體系，同時提高項目違約的成本，以此規範中國與東道國政府與企業在鐵路建設合作中的行為。此外，就短期而言，中方應高度關注中老鐵路與雅萬高鐵項目的進展，及時規避可能出現的風險，確保這兩個鐵路項目順利建成並投入使用。
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