2019-05-09 16:00:56 人民智庫

作者：陳玉剛，復旦大學國際關係與公共事務學院教授、博導。

全球金融危機爆發以來，歐洲陷入了戰後最為嚴重的危機。難民危機考驗了歐洲自認為很重要的一系列價值。歐盟成員各國不但當前面臨很多棘手挑戰，對未來發展也很迷茫，不知方向所在。法德軸心未能提出激勵大家勇於闖關的一體化深化方案。歐洲一體化下一步走向哪裡，內部共識凝聚非常艱難，而分散化的挑戰則越來越難以應對。歐盟與一些東歐成員國產生了價值上的根本性分歧，英國“脫歐”開啟了逆歐洲一體化的模式，歐洲一體化的不確定性加劇。歐洲對外關係也面臨多方考驗，美國成了歐洲不確定性的一個重要來源。歐俄關係地緣競爭化，中東又成為大國競逐的中心，歐洲在這兩個地域都明顯呈現戰略能力不足。

縱觀近些年來歐洲遇到的各種問題，非法移民、一體化、對外關係可以說是比較集中地反映了其面臨的諸多挑戰，它們表現出來的是某一方面的問題，但表面之下卻與其他許多問題有關，也牽動了其他問題的爆發。

非法移民折射歐洲價值困惑

大規模非法移民湧入歐洲，給歐洲的應對、安置和處理帶來了嚴重的挑戰，這說明歐洲所信奉的價值觀和治理模式並沒有被認同，也沒能取得原本所預期的效果，還連帶引發了許多相關社會問題。

利比亞、敘利亞等地的國內衝突，再加上“伊斯蘭國”極端恐怖組織在當地的猖獗是難民潮開始形成的源頭，而德國等一些歐洲國家無論是出於自身現實利益的盤算，還是對歐洲作為人間天堂的自我價值標榜，其張開雙臂歡迎難民的政策也加速和助長了難民危機的形成。在2015年難民潮的最高時期，全年據統計有100萬非法難民到達歐洲。在發覺到達歐洲的難民不但無法快速融入歐洲社會，還造成了社會問題後，輿論風向很快翻轉，難民從受歡迎變成了造成危機的歐洲問題。

難民危機給歐洲造成的困惑是，歐洲輸出的價值和模式不但未能在當地建立良好的治理，反而因社會動亂和國家權力真空造成了當地人民的流離失所，湧向歐洲，而且還給極端主義、恐怖主義提供了滲透的縫隙。到達歐洲的難民，要安頓下來也面臨非常大的困難。面對難民危機，歐洲的多元、包容價值同樣經歷著拷問。歐洲追求的多元包容價值是在其融合同化下的多元包容，在融合挫敗的情況下，多元的存在不僅無法獲得包容，反而激起了社會的仇外和排外情緒，一定程度上助推了歐洲的民粹主義，難民政策成了其政治生命（戰後德國曆史上最長）走向黯淡的壓垮駱駝的一根稻草。

移民問題加上經濟增長乏力，歐洲社會分裂加深。非法移民的到來及其所造成的一些問題，也引起歐洲對整個移民問題的反思，其中最為讓歐洲人產生失敗感的是，歐洲在移民的文化融合上做得非常不成功，甚至可以說是失敗的。由此，一系列連帶問題產生，民粹主義和民族主義上升，民族主義政黨在一些歐洲國家開始執政。歐洲還陷入了一種新型恐怖主義的挑戰，那就是“獨狼”式恐怖襲擊。“獨狼”襲擊一般由接受極端思想影響的恐怖分子所為，也有一些襲擊者是出於對社會的仇恨。2016年，歐盟成員國中發生受極端思想影響的恐怖襲擊13起，造成135人死亡，2017年33起，62人死亡。而據歐洲刑警組織的報告，2016年歐盟成員國共發生恐怖襲擊47起，可見這當中還有很大一部分並不是因為受了極端思想影響而發動的恐怖襲擊，這在歐洲的歷史上可以說是前所未有的，反映了歐洲社會面臨的危機之深。

經濟困難和貧富分化拉大加深了歐洲的社會危機，近來法國爆發的“黃背心”運動，可以說是社會問題累積的一次集中式爆發。2018年11月17日，28萬法國民眾身穿“黃背心”走上街頭，抗議政府加徵燃油稅。之後每個週末抗議活動不斷，因為一些極左、極右陣營和暴力團伙成員加入，有的示威升級為打砸搶和放火騷亂。運動的起因是法國政府宣佈從2019年起汽油稅每升加徵0.029歐元（相當於人民幣0.22元），柴油每升加徵0.065歐元（相當於人民幣0.5元），萬萬沒想到這幾毛錢的稅收加徵竟點燃了法國最大規模的一次社會抗議運動。

金融危機後經濟恢復難是主因，對於運動的爆發國法國，經濟不僅未能回覆到金融危機前的水平，反而國內生產總值有所縮水。2007年法國國內生產總值是2.66萬億美元左右，而2017年只有2.58萬億美元左右，被印度超越。製造業的嚴重空心化被認為是經濟恢復難的重要因素，法國製造業佔國內生產總值的比重大約只有10%，比美國還低。顯然，民眾很難再看到政府在這方面有大的作為，而在應對氣候變化名義下加徵燃油稅只會增加民眾經濟負擔，降低製造業競爭力。

與此同時，政府推動的稅收改革卻使貧富差距進一步加大。2017年5月馬克龍就任法國總統後，廢除了前任奧朗德的鉅富稅，改為對不動產徵稅，把金融資產排除在外，這大大減少了富人的稅收。相比之下，普通民眾成了經濟蕭條主要的受害者，小幅的稅收增加雖然不會造成大的經濟負擔，但對於普遍民眾來說就是稅收增加的直接承受群體。

歐洲一體化的自行車面臨“不前則傾”的危險

自2008年全球金融危機蔓延到歐洲，演變成歐洲債務危機後，歐洲一體化的下一步邁得非常艱難，至今還很難說是否能夠邁成功，甚至這下一步是否應該是前行的方向也很難說已成為共識。從國際經濟一體化的邏輯來說，貨幣一體化的下一步應該是建立財政聯盟，因為貨幣政策統一的情況下，如果財政政策不統一，必然會誘使一些成員國採取擴張性財政政策，從而造成兩大後果：一是抵消貨幣政策效果，二是釀成債務危機。歐洲債務危機從邏輯上說是歐洲必然會遭遇的，問題只是在哪個時間點上爆發，全球金融危機終於在歐洲統一貨幣這一步邁開10年後，成了點燃債務危機的導火索。

理論上講，歐盟有某種形式的財政聯盟，根據1993年生效的《馬斯特裡赫特條約》和1997年生效的《穩定與增長公約》，其財政紀律規定成員國的財政赤字有二條上限，一是政府當年的財政預算赤字不得超過國內生產的3%，二是政府債務總額不能超過國內生產總值的60%。在實際執行中，很多成員國不斷挑戰紅線，由此也形成了成員國與歐盟關係緊張的一個原因；另一方面，成員國還能採取欺騙式做法，隱瞞債務水平。歐洲債務危機讓人們清晰地看到了問題所在，不過由於過於涉及敏感主權問題，歐洲一體化在應對這兩方面問題上確實找不到有效辦法。

每當歐洲一體化面臨問題時，歐洲的主要大國總能提出一些推動進一步一體化的想法來化解這些問題，而它們的想法也總能獲得其他國家支持，這當中法國和德國尤為重要。而這一次，法德軸心未能再次發揮歐洲一體化發動機的作用，在面對歐洲一體化離心傾向日益嚴重的情況下，新的法德聯合聲明卻被批評缺乏新意。2019年1月22日，法國總統馬克龍和德國總理默克爾在極具象徵意義的德國西部城市亞琛簽訂《德國和法國關於合作和一體化的條約》，強調德法兩國合作和推動一體化建設的決心。不過，除了強調兩國間加強合作的領域，以及對共同推動歐洲一體化的責任外，條約並未提出新的一體化設想。相反，德法兩國想要主導歐洲一體化的舉動引發了意大利的反應，意大利內政部長薩爾維尼在訪問波蘭時直言希望通過建立意大利-波蘭軸心來挑戰德國和法國在歐盟的主導地位。

英國“脫歐”是對歐洲一體化最大的打擊，這是歐洲一體化有史以來第一個成員國提出退出的“逆一體化”事件。向來反對歐洲一體化超國家主義的英國，在2016年6月經過公民投票後，最終選擇了離開歐盟。從理論上講，英國的“脫歐”選擇可以理解為一種對歐盟權力不斷擴大的反動。對於歐洲一體化來說，英國“脫歐”正式開啟了歐洲“逆一體化”的潘多拉盒子，其對歐洲一體化的衝擊自然是可以想象的。英國“脫歐”在幾個方面加劇了歐洲一體化的不確定性：一是未來是否還會有第二個第三個英國的不確定性，這種可能性來自多個方面，包括反對歐盟的民粹主義力量，特別是極右力量如果在某個成員國當選，脫離的可能性就會加大，包括與歐盟關係緊張、批評歐盟主權干預的中東歐國家，在財政問題上與歐盟關係緊張、財政赤字率普遍居高的南歐國家，以及財政上的淨貢獻國北歐國家，事實上，歐盟對與匈牙利、波蘭關係上的某種“忍讓”，也與這種不確定性的擔憂有關；二是雖然長期情況很不好說，但從短期關係來看，英國“脫歐”對雙方來說都增加了經濟增長的不確定性，或者說會導致雙方經濟互相傷害，增速放緩甚至倒退；三是英國“脫歐”打破了歐盟內部的權力結構平衡，歐盟政治面臨從英法德的某種三邊平衡走向法德軸心支配的危險，至於脫離了歐盟的英國是否會和美國一起來制衡歐盟，還屬於更遠的一個未知數；四是脫離歐盟的英國與和其有領土問題的愛爾蘭、西班牙的關係也會變得不確定。

對外關係面臨多方考驗

美歐之間的信任關係遭遇危機。2013年6月，美國國家安全局承包商前僱員斯諾登揭露了美國的“稜鏡”項目，顯示美國把歐洲國家領導人和歐盟官員，包括歐洲大企業領導人一直置於監聽之下，更讓歐洲人自己感到莫名的是德國自己的情報部門一直與美國合作，幫助美國監控其提供的手機號碼和網站清單。歐洲不由得感嘆，自己的朋友都不信任，怎麼顯示美歐之間是最為重要的盟友關係？美歐關係的這種變化，在默克爾2017年5月慕尼黑的一次競選活動講話上得到了最明顯的體現。在談及剛參加完的北約峰會和七國集團峰會時，她感嘆：“最近幾天的經歷讓我感受到，從某種程度來講，我們互相完全依賴對方的時代已經結束……我只能說，我們歐洲人真的要把命運掌握在自己手中。”

歐洲共同防務的想法也遭到特朗普的猛烈抨擊。在2018年法國舉行紀念第一次世界大戰結束100週年活動前夕，馬克龍表示歐洲需要建立一支真正自己的軍隊。特朗普一到歐洲就在推特上表示，歐洲的想法非常具有侮辱性，歐洲首先應該公平支付北約防務中應承擔的份額，美國在這方面已給了歐洲極大的補貼。歐洲自提出獨立防務第一天起，這樣的想法就遭到美國持續打壓，特朗普的言論就是美國對歐洲最直接最粗暴的批評。歐洲對此除了申辯已在北約分擔了足夠的責任，並非想真正建立自己獨立的防務，也沒有別的有效回應美國的辦法。特朗普覺得馬克龍的想法有侮辱性，而實際上在安全防務關係上歐洲一直在被美國羞辱。

歐洲對俄羅斯的關係陷入多重困境。從地緣政治看，歐洲需要對俄羅斯在烏克蘭問題上的行為採取強硬回應，強硬的表現之一就是參與美國對俄羅斯的制裁。同時，歐洲又擔心被美國對俄關係的戰車綁架，在美俄關係失控的情況下面臨地緣政治安全威脅。在能源問題上，歐洲難以找到俄羅斯的替代方案，而歐俄能源合作又遭到美國打壓，美國一直對德國推動的“北溪2”天然氣管道項目施加壓力，要求其放棄。

在中東這個大國競爭的焦點地區，歐洲影響有限。土耳其幾十年來對歐盟成員國資格孜孜以求，歐洲一方面一百個不情願接納土耳其，另一方面又希望拉住土耳其，以歐盟成員國來激勵土耳其改革，或者對土耳其施壓。不過，由於對土耳其國內改革不滿，美國和歐洲都對其施加了壓力，這又促使土耳其與俄羅斯、伊朗關係走近。在伊朗問題上，美國退出歐洲多年辛苦力推的核協議，引發歐洲對美國強烈不滿。在敘利亞問題上，美國宣佈要撤軍，使得歐洲擔憂俄羅斯的影響更加擴大。顯然，在中東地區的大國競爭中，歐洲也不具備優勢，美國對中東政策的不確定性也給歐洲造成很大困擾。

歐洲對外關係還有一個很大的不確定性來自英國。在英國還是歐盟成員國的情況下，與英國的關係也是一種內部關係，歐盟的機制和程序會起著一種規範約束作用。如果英國最終成功脫離歐盟，與英國的關係就成了一種正常的外交關係，對此，正常意義上的歐英關係應該是一種什麼樣的關係，許多人對此都沒有概念。

歐洲對外關係的迷失問題也可反推自身，雖然共同外交與安全政策是歐洲聯盟的重要支柱，里斯本條約後歐盟也設立了相當於國家外交部的歐洲對外行動署，以及相當於國家外交部長的歐盟共同外交與安全政策高級代表，但內部在對外關係上的分裂還是非常明顯的。在對美關係上，歐洲存在大陸主義和跨大西洋主義之分，或者說新老歐洲之別；在鄰國政策的優先方向上，歐洲有東進和南下的不同；在對待非法移民問題上，歐洲在接收和反對，在移民到達國和邊境國，在利益相關者和無關者之間，分裂同樣嚴重。歐洲內部這些不同地域、不同文化、不同利益上的分化，使得歐洲在追求對外關係的界定和政策選擇上很容易沉陷其中，而不能形成統一的對外政策。