新修的水泥操場剛剛竣工，校園角落的雜草，還沒來得及清理。開學兩個月了，河南省北部一座城郊接合部的農村小學校長曾琴還是“有點失落”：“這學期，又有15名學生轉學離開”。隨著縣城的擴張，學生一直在往縣城走。
更讓她憂愁的是，“今年年度經費不僅早已花光，學校還開始欠債。這個學期肯定不好過”。
曾琴口中的“年度經費”是指“教育公用經費”，用於滿足教學活動正常進行和學校正常運轉的費用。“這些錢是支撐學校日常運行的保障金”。
自2006年起，我國先後6次提高中小學生均公用經費定額標準。當前，中西部小學、初中生均公用經費基準定額分別為600元、800元，東部地區標準在此基礎上增加50元。公用經費按照學校學生實際人數撥付，不足100人的農村小規模學校，按照100人全額撥付。
隨著城鄉公用經費標準走向統一，農村學校公用經費持續增加。但是，記者調查發現，撥付延遲、變通使用、因故擠佔公用經費等問題在農村學校普遍存在，讓這筆“保障金”難到位、難使用，好政策難以發揮應有效應。
1.撥付延遲，教師“尷尬”墊資
為開學置辦四百餘元的辦公用品，應該誰來埋單？
由於學校公用經費沒能按時下撥，本不應該是問題的問題，擺在了雲南省某縣農村教學點教師張凱面前。
買，需要自己墊付；不買，教學無法正常開展。眼看著學生即將到校，張凱最終還是自己掏錢墊上了。
在當地，教師墊資用於購置開學辦公用品等方面的支出，少則成百上千元，多則上萬元。有一位教師因分管財務工作，已經墊付了4.6萬元。張凱提供的票據顯示：2019年4月，墊付外鄉鎮教師到本校監考中考體育伙食費4000元；6月底，墊付學年末學業水平測試外校教師到本校監考伙食費、住宿費2.5萬元；1—9月，墊付學校採購清潔工具、消毒靈、殺蟲藥、學校門窗和學生餐廳廚房設備維修等費用1.7萬元。
對於月平均工資4000元左右的當地農村教師來說，這筆“鉅款”正影響著他們的生活，“如今，最現實且常有的煩惱是錢”。
張凱所在的中心學校校長劉玉坤透露：“教師墊資情況長期存在。我們會按照公用經費實際下撥時間，半年一次給老師們報銷。如有結餘，後續因公花費實報實銷，老師們須提供正規發票。”
“但是，今年的公用經費又遲到了！”劉玉坤有些抱怨，“我縣每年學校公用經費分兩次撥付，一次是四五月份，一次是10月份。可今年四五月份該撥下來的錢，就沒到位。”截至10月底，中央和省級核定全年應撥近150萬元公用經費，只下撥了不到38萬元。
公用經費一旦遲到，學校運行就會面臨隨時卡殼的風險。
“因為沒錢支付維修費用，廁所水箱、水管的簡單維修，都靠老師們自己動手，已下發的公用經費只能用於繳納學校急用的水電費，其他要用的錢都只能欠著，學校只能維持低水平運轉。”作為中心校的當家人，劉玉坤坐立不安。該中心校管轄4個小學和1個九年制一貫學校，擁有兩千餘名師生。
記者調查發現，全縣農村學校均面臨這樣的處境。
劉玉坤曾向上級部門反映過，“可是還沒有解決，但不管怎麼說，教學還是得正常開展”。
“公用經費下撥卡在了哪裡？”記者致電該縣教育局和財政局，工作人員告訴記者：“目前我縣是國家級貧困縣，縣級財政緊張，相關經費由縣裡統籌使用，可能已經投入到其他民生領域。”
當記者追問，“錢什麼時候能發下來”。工作人員表示，“可能會延遲發放”。
困難確實有，但總這麼拖著也不是辦法。因為該縣公用經費欠賬，如雪球般越滾越大。除了中央和省級下撥的公用經費未能按時到位，還有教師向記者反映，有學校2018年縣級預算核定應撥近70萬元的公用經費，實際到賬1萬餘元，實際撥付率僅為2%。
農村中小學公用經費通常是中央和地方共同分擔。南京大學教育經濟與管理研究所副所長宗曉華表示，“問題可能出在地方，尤其是縣級政府”。中央和省級財政承擔公用經費的部分，一般會按時到賬。而到縣級財政後，並不一定能夠及時撥付到學校，“遇到經濟增速放緩的時候，財政吃緊，地方使用其統籌權，也是迫不得已”。
“從全國範圍看，除部分經濟發達地區外，農村學校公用經費不能專款專用、按時撥付的現象不時出現，這是縣級財政收支嚴重失衡問題在教育領域的一種表現。”在宗曉華看來，治本之策是對相關財政體制進行系統性改革，重點是將佔農村學校支出“大頭”的教師工資分解，建立“省縣共擔機制”，從而保障縣級政府在工資等剛性支出之外還有充分財力，及時、足額撥付農村學校公用經費。
2.“變通使用”，擠佔公用經費
“現在農村學校的硬件條件大幅提升，這沒得說。”電教一體化設備、新課桌椅、修葺一新的校舍，曾琴帶著記者參觀學校，政府在教育上的投入，隨處可見。
曾琴所在的河南省北部某縣剛剛實現脫貧摘帽，原本在縣城教書的她前年才調任當地小學校長，“上學期為了迎接國家義務教育均衡驗收，學校進行了校園文化建設，上馬了亮化和綠化美化工程，還安裝了監控系統”。
課間，學生們在新操場上進行循環跑，但是他們並不知道，“學校改造的工程款至今還未結清，算下來，還欠個體的施工方十幾萬元”。
按照該校近200人的在校生規模，每年撥付的公用經費早已“資不抵債”。曾琴坦言，“沒有辦法，只能慢慢還錢。但是，想讓公用經費填補這個窟窿，不太現實”。在該小學的賬本上，還有一筆固定支出，擠壓了公用經費的使用空間。
目前，該小學一共有17名教職工，其中包括14名在編教師，2名校聘教師和1名保安。其中，兩名校聘教師分別承擔語文、數學科目教學。
“這三名不在編人員的費用，均由公用經費承擔”。曾琴給記者算了一筆賬，校聘人員的工資為1500元，且一年只發10個月，三人一共4.5萬的工資支出，佔學校年度公用經費12萬的35%左右。
同樣，在離縣城約20公里的李莊小規模學校裡，僅有的三名教師中，也包含一名40多歲的校聘全科教師從公用經費中支取工資。
記者調查發現，幾乎每個學校，當地校聘人員工資佔用公用經費比例都在35%左右。
事實上，在財政部、教育部相關文件中，該項支出並未在公用經費使用的核準範圍之內。“變通使用”公用經費支付校聘人員工資，實屬違規。
“農村教師整體缺編，隨著教學要求提高和課程增多，農村學校的編制並未按照新要求配置齊全。一些農村學校編制的教師被借調到教育局或者其他行政部門工作，加劇問題嚴重性。”河南師範大學教授李醒東介紹，“按照教學實際需求，由學校招聘頂崗教師成了普遍做法，無論工資多少，這筆錢都不應該由公用經費出。”
當前，公用經費政策明確規定公用經費不能用於人員開支。這樣的制度設計，能夠保證財政供養人員只減不增。
但是，李醒東提醒，面對教學的實際困難，校聘教師應該由縣級財政統籌處理，同時根據實際運行成本，合理設計撥款係數，對邊遠地區學校、小規模學校、寄宿制學校等增加相關人員經費和公用經費的撥款，並且適當擴大學校公用經費的管理自主權。
一位長期研究教育財政的專家卻表示，不能一味地反對公用經費用於支付校聘人員工資。當前，公用經費已經兜底保障了教學的正常開展，其本身也具有保障學校正常運轉的職能。只不過，目前在公用經費開支類別上找不到政策依據，建議修改支出類別或採用政府購買服務等其他方式解決該問題，“在沒有更好的解決辦法出現之前，動用公用經費是不得已為之”。
3.專項建設缺配套資金，公用經費無力支付
隨著“全面改薄”等項目資金的投入，近年來教學綜合樓、學生宿舍樓等建設項目先後開工。截至目前，還有一個項目沒有完工。
劉玉坤卻高興不起來，“國家投下來的錢，建完樓還不夠。學校動用了公用經費承擔了前期如圖紙設計費、環評、工程監理等費用。”
2015年下發的《雲南省全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件專項資金管理辦法》第二十六條寫道，項目實施完成後，若有結餘資金，由縣級財政和教育部門統一管理和使用，統籌用於改善薄弱學校辦學條件；項目資金不足的，由縣級財政和教育部門統籌安排彌補。記者查閱當地市、縣兩級相關文件，均有類似說法。
用於改善學校辦學條件，總投資近2000萬元的項目，卻為學校帶來了100多萬元的“額外負擔”。劉玉坤怎麼等，可就是等不來縣級財政和教育部門的“統籌安排彌補”。不過，他也坦言，“即使缺了一部分資金，我也不可能不要這些樓。用公用經費還一點是一點，以後再說”。
類似問題不只出現在雲南。
東北師範大學畢業生劉芳向記者提供了一份“關於公用經費使用”的調研材料。今年上半年，她花了半個月時間實地探訪了東北某地公用經費的使用情況，訪談了20多名農村教師，還有部分基層教育局官員。
劉芳發現，東北某省足協曾以專項經費的形式向一個鄉村中心學校捐贈塑膠跑道。但是，由於縣裡拿不出配套經費。如果要鋪設，必須從學校公用經費裡出。人工費一平方米60元左右，總共4000~5000平方米，大約需要30萬元，“學校不可能一年拿出來，一年頂多給10萬元，計劃用3至4年還清”。
有專家表示：“工程專項撥款往往會低於實際經費需要，而這個‘實際需要’可能還會‘自我膨脹’。工程經審計決算後超標，財政卻不再追加資金。這樣，欠賬做基建的情況就出現了。”
“學校建設工程項目存在資金缺口，多的能達到七八十萬元。在實際運行中，配套資金一般由縣級承擔，從教育附加費裡面支出，但縣財政狀況不佳時，承擔主體逐漸轉移到學校。不少農村學校承擔著本應由政府財政承擔的基本建設工程款，擠佔公用經費就成了他們的唯一選擇。”西北師範大學教授周曄建議，在進行專項建設預算安排時，應進行全成本預算，進一步提高公用經費支出的科學性與有效性。
4.教師培訓佔比低，公用經費難發揮效應
“我們很想出去培訓，吸收新知識、新技能。”一位剛剛從縣城參加完電教設備培訓的農村教師郭莉說。農村教育質量的提高，關鍵在於教師。如果沒有足夠的培訓和專業發展機會，農村學校教師人力資本的“貶值”很快。
記者在採訪過程中，所有受訪農村教師都在強調接受培訓的重要性。但是，因為公用經費相關支出額度較低，他們“想出去，又不敢出去”。
2006年，財政部、教育部出臺《農村中小學公用經費支出管理暫行辦法》，對支出範圍規定進行了調整，取消了此前的大類劃分，改成直接列出使用公用經費的具體項目，如文體活動、水電費、房屋建築日常維修維護、教師培訓。
其中，按照學校年度公用經費預算總額的5%安排教師培訓費，用於教師參加培訓所需的差旅費、伙食補助費、資料費和住宿等開支。
然而，根據東北師大中國農村教育發展研究院2018年4月對全國18個省份35個縣(區)中小學分層抽樣調查顯示，中小學公用經費預算總額中教師培訓費所佔比例普遍達不到5%。該項不僅佔比小，而且實踐中許多地區和學校並未充分執行這個規定。
“一個老師出一趟遠門，錢就沒了。”甘肅省某縣的農村小學校長陳奕坦言，花在教師培訓上的費用“少之又少”，“以前，我們還能請來市裡的專家進行培訓，或外出交流，這些錢都從公用經費裡支取。但是，現在用錢的地方越來越多，老師們的培訓活動自然也就越來越少了”。
2007年，教育部出臺《關於進一步做好農村義務教育經費保障機制改革有關工作的通知》提出，公用經費預算要更多地向提高教育教學質量方面傾斜。
“要逐步優化公用經費支出，不斷優化支出項目結構，引導公用經費向提高教育質量傾斜。”宗曉華表示，具體來說，就是逐漸增加“質量指向”的公用經費支出，加大公用經費中教師培訓、教研等方面的預算，逐漸提高這些方面的項目支出額度與佔比的底線規定，不必侷限於5%。同時，學校也要做好相關教師培訓規劃，創新培養形式，例如進行校本研修，或者組織教師開設小微課題，留足相關經費，以提高培訓經費的使用效益。
“與嚴謹的財政預決算法規，複雜的撥款流程和有完善空間的政策設計比起來，對於農村學校和老師們來說，其實，問題很簡單——把該撥的錢撥下來，花在該花的地方。”宗曉華說。
(應受訪者要求，本文部分採用化名)
(本報記者 陳鵬)
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