在外界看來，新任國安顧問奧布萊恩的任命，標誌著特朗普基本把國家安全委員會這一機構放在了白宮決策中樞之外。
資料圖。圖/視覺中國
文 |卓增華
據美國媒體報道，近日，美國總統特朗普下令要求大幅精簡美國國家安全委員會（NSC）人員。隨後，新任國家安全顧問奧布萊恩表示，將在2020年初，削減國家安全委員會一半的人員。
自特朗普就任美國總統以來，美國的國家安全部門一直處於不穩定和動盪的狀態。從邁克爾•弗林、斯蒂芬•班農、納迪婭•沙德羅和約翰•博爾頓等國家安全委員會高官的相繼離職，到此次顯著削減國安會人員，這一系列變動和動作把美國國家安全委員會推到了風口浪尖，使美國國家安全委員會成為全世界的一個關注點。
白宮戰士：從幕後走向臺前
二戰之後，美國為了應對有關國家安全和外交事務的管理和協調問題，成立了國家安全委員會。
根據最初的設計，國家安全委員會的工作人員只是充當所謂的“中間人”角色，向總統轉達來自五角大樓、國務院和外交部等機構的意見。國安會通過向總統提供簡報、政策文件和談話要點，並通過組織、記錄和分享會議成果，支持國家安全顧問和政策進程。
可以說，在最初的設計中，國家安全委員會只是一個幕後機構，在整個國家安全事務鏈條中扮演著溝通協調的作用。
但是，在戰爭的作用下，國家安全委員會並沒有按照計劃運行。隨著越南戰爭等一系列對外安全事件的發生，國家安全委員會逐漸從幕後走向臺前，不斷深入參與國家安全事務，成為政策進程的管理者，最終成為政策本身的推動者。
約翰•甘斯在他的著作《白宮戰士：國家安全委員會如何改變美國的戰爭方式》中，稱其為“白宮戰士”。在約翰•甘斯看來，這些一直隱藏在白宮內部的群體已經成為總統的“私人武士團”，對總統在對外的戰爭決策上產生了巨大的影響。他們對總統決策的影響力超過了任何一個機構或個人，不僅改變了美國的戰爭方式，也改變了華盛頓的運作方式。
在總統的授權和以基辛格為代表的國家安全顧問的推動下，國家安全委員會開始承擔越來越大工作。國家安全委員會在尼克松時期成為 “美國外交政策的中心”；在黎巴嫩事件中不僅擔任工作人員，還擔任和平談判者、軍事策劃者；在伊拉克戰場上，奧沙利文（負責伊拉克和阿富汗事務的前副國家安全顧問）和“戰時國家安全委員會”更是直接參與戰爭，成為總統的戰時經理。
在這些事件背後都有國家安全委員會工作人員的身影，他們已經不再侷限於幕後工作，而是逐漸走向臺前，成為白宮政策決策的中樞，甚至直接參與政策的執行。
非常規制度：總統打破行政官僚限制抓手
國家安全委員會之所以能夠從幕後走向臺前，與總統近幾十年來試圖不斷擺脫行政官僚的限制有很大關係。
詹姆斯•戈爾吉爾在其文章《不受限制的總統權力》中指出，自從國家安全委員會設立，總統們就試圖淡化國務院中職業官僚的地位，削弱官僚機構監督總統權的能力。
美國在兩百多年的發展進程中，建立起了成熟的官僚體制，為美國的內政和外交服務。在國家安全和外交事務上，國務院、外交部和五角大樓構成了一套完全的國家安全官僚體系。這套官僚體系不僅服務於總統，有時候也對總統進行監督和制約。
總統發現，很多時候官僚機構並不買他的帳，這使得總統試圖繞開這些障礙，而國家安全委員會就成為總統的一個重要工具，用其來代替保守的官僚機構，特別是五角大樓和外交部。
二戰之後特別是朝鮮戰爭以來，軍方對於軍事活動一直持謹慎態度，儘量避免對外進行軍事活動或者限制軍事活動規模。有限戰爭戰略和朝鮮戰爭的後遺症，在很大程度上對之後美國總統的軍事行動選擇產生了很大的限制，趨於保守的軍方給總統帶來了很多阻礙。
總統有時候有好戰的傾向，在得不到常規官僚機構的支持下，總統只好把目光投向白宮內部的國家安全委員會。在這種情況下，國家安全委員會總是擺出好戰的姿態，為總統的想法出謀劃策和衝鋒陷陣。
正是得益於國家安全委員會的有力支持，總統們得以打破官僚機構的限制，實現自己的想法和目的，而國家安全委員會也是在這過程中得到越來越多的權力，規模也不斷膨脹，從最初的幾個人到奧巴馬任上已經達到了400人。
國家安全委員會不再僅僅是一個溝通協調機構，而且同樣負責政策的制定和實施。這也就使得他們不可避免地侵入到常規官僚機構的工作範圍，連五角大樓都曾抱怨他們對軍事事務的過度干預。自肯尼迪總統把白宮作為外交策略的中心後，國家安全顧問亨利•基辛格和茲比格紐•布熱津斯基都將國家安全委員會在外交政策上的支配地位延續下去。
美國學者亨廷頓在其《變革社會中的政治秩序》曾指出，美國的政體帶有很濃厚的君主色彩，與16世紀英國的都鐸政體十分類似。總統在各方面都相當於都鐸時代的國王，國王的宮廷政治在美國就是白宮政治。
作為君主的總統自然不願意受到官僚體系的規制，總是藉助各種手段來擺脫束縛。在白宮內部的國家安全委員會自然就成為總統的一把利劍，總統在面對官僚體制的掣肘時，利用這把利劍打破官僚體制慣性和弊端以實現自己的目的。他們在工作中繞開正式的國家機構或者直接干預從華盛頓的國務卿和國防部長到駐外的指揮官和大使，甚至與之產生衝突。
這在某種程度上是現代版的“官僚君主制”下的君主權威對官僚的對抗，在美國學者孔飛力看來，非常規制度是君主和整個官僚集團對抗的一種方式，而國家安全委員會正是美國總統在國家安全事務中的“非常規制度”。
走向白宮暗勢力
國家安全委員會在70年的發展中逐漸背離了初衷，成為總統用以對抗官僚機構的私人機構。但是正如寓言所言，屠龍勇士終將變成惡龍。日漸膨脹的國家安全委員會在不斷髮展的過程中也不斷官僚化，不僅影響白宮運行效率，而且在某種程度上也開始走向總統的對立面。
特朗普上任之後曾用“深層政府”（ Deep State）抱怨美國政府中隱藏著某種暗勢力，這些勢力背後的龐大官僚機構正密謀各種針對總統及其支持者的邪惡計劃。在國家安全委員會中，特朗普上任第一年的大部分工作人員都是在他的前任手下工作的（包括國家安全顧問邁克爾•弗林），這些人被稱為“奧巴馬留任者”。
這是個幾乎沒有法律基礎，沒有國會的監督，也沒有媒體和美國公眾的曝光的機構。但是，其在美國政府之中卻承擔著越來越多的職責。在特朗普看來，國家安全委員會顯然屬於反對新總統的“深層政府”的一部分，原本總統手中的利劍現在變成了新的阻礙。
因此，在入主白宮後，特朗普對國家安全委員會開啟了新一輪的改革，成功地將作為政府最秘密部門之一的國家安全委員會，變成了他任上最熱鬧的話題之一。
弗林的離去開啟了特朗普對國家安全委員會的改革，接任的陸軍中將麥克馬斯特開始對這一機構進行人事調整，改革的重心就在於“去官僚化”。同時，麥克馬斯特和他的團隊與總統協商後重訂
政府的路線，制定並批准了一系列戰略文件，涉及敘利亞內戰等尖銳問題和中國崛起等長期問題。這些戰略從根本上重新調整了美國的政策。2018年3月，前美國駐聯合國大使約翰•博爾頓取代麥克馬斯特，這位被稱為“戰爭鷹派”新國家安全顧問似乎暗示著國家安全委員會將繼續扮演“白宮戰士”的角色。
然而，隨著博爾頓在2019年9月卸任，特朗普提名羅伯特•奧布萊恩作為繼任者，國家安全委員會的命運又將面臨新的變化。
由於奧布萊恩並沒有足夠的政治經驗和在白宮摸爬滾打的經驗，因此在外界看來，他的任命標誌著，特朗普基本把國家安全委員會這一機構放在了白宮決策中樞之外。
約翰•甘斯曾經指出國家安全委員會存在一個悖論：自成立以來，每一次國家安全委員會面臨著改革，其結果往往是進一步擴大它的權力。這個悖論還能不能繼續下去，國家安全委員會將何去何從，這些問題似乎只能由特朗普的推文來解答。
□卓增華（清華大學法學院博士生）
閱讀更多 新京報評論 的文章
