國務院國資委研究中心研究員 許保利
（本文刊發於《中國經濟週刊》2019年第21期）
推進中央企業在集團層面實施股權多元化，是國資國企改革的重要目標之一。《中共中央國務院關於深化國有企業改革的指導意見》提出，“加大集團層面公司制改革的力度，積極引入各類投資者實現股權多元化”。
實際上，在中央企業中，就有南方電網、中國聯通、中廣核、上海貝爾、華錄集團、中國商飛、中國航發這7家企業早已在集團層面是多元國有股權，但它們的治理方式同國有獨資企業是一樣的。所以，《指導意見》提出集團層面股權多元化改革並非只是要進行股權主體的變革，而是要探索建立不同於國有獨資企業的體制機制。
此後，國務院國資委多次強調集團層面股權多元化改革問題。
2018年1月，在中央企業負責人會議上，時任國資委主任肖亞慶明確提出，今年將選擇具備條件的央企推進集團層面股權多元化，探索有別於國有獨資公司的治理機制和監管模式。3月，國務院國資委有關負責人表示，“今年國資改革的主要任務之一，是在有條件的中央企業推進集團股權多元化和混合所有制改革”。7月，中央企業負責人年中會議提出，下半年將穩妥推進2～3家中央企業集團層面實施股權多元化。在僅僅一年內3次提到集團層面股權多元化改革，說明這項改革在部署推進中，正在選取適當的改革對象並制定相應的改革方案，待條件具備後將推出實施股權多元化的改革企業。
從“央企合作”到“央地合作”
2019年1月，據國藥集團旗下上市公司的公告，國藥集團完成股權多元化改革，由國有獨資公司改革為國務院國資委、國家開發投資集團有限公司、中國國新控股有限責任公司共同持股的有限責任公司。這是率先實行集團層面股權多元化改革的中央企業。改革後的國藥集團仍為國務院國資委履行出資人職責的中央企業。7月，南航集團宣佈，在集團層面引入廣東省、廣州市、深圳市確定的投資主體廣東恆健投資控股有限公司、廣州市城市建設投資集團有限公司、深圳市鵬航股權投資基金合夥企業（有限合夥）的增資資金各100億元，合計增資300億元，成為多元股東的中央企業。增資後，國務院國資委對南航集團持股61.798％，廣東省三方各持股10.445％，社保基金持股6.866%。不同於國藥集團新增股東僅為中央企業，南航集團的增資者則為地方政府確定的投資主體。若前者為央企之間的合作，稱之為央企合作模式，後者則是央企和地方之間的合作，可稱之為央地合作模式。
南航集團股權多元化採取央地合作模式，它擴大了中央企業股權多元化的範圍，對南航集團的發展注入了新的動力。企業發展總是需要相應的資金支持。南航集團股權多元化改革增資300億元，企業的資產負債率大為降低，這就增加了企業的融資空間。若現有增資按60％負債率計算，則可融資450億元，加之增資300億元，集團可獲得750億元的可用資金，它們將會用於企業想要發展的項目，有力支撐企業做大做強。
增資擴大了企業發展的合作者和支持者，夯實了企業發展的基礎。南航集團總部在廣州，來自廣東省有關方面的合作和支持對南航是非常必要的，而選擇廣東、廣州、深圳三地增資入股是非常恰當的，它們各自有著較強的經濟實力和市場基礎，三者增資則意味著南航集團將同它們成為利益共同體。
央企改革關鍵要解決治理問題
南航集團股權多元化是深化國有企業改革的重要舉措。國有企業改革，被改革的對象是國有企業。然而，國有企業已歷經40年改革，隨著改革的不斷推進，其內在含義和組織形式在不斷變化，今天的國有企業已經完全不同於改革初期的國有企業、歷經改革過程的國有企業。對今天的國有企業有一個清晰準確的判斷是繼續推進國有企業改革的出發點，也是出臺相應改革舉措的基礎。把改革的對象搞清楚，出臺的改革舉措才有針對性和有效性。如果說改革初期的國有企業是指令性計劃的執行者，是一個個的工廠制企業，改革的目標是要將這些工廠制企業塑造為直接面向市場，自主經營、自我發展、自負盈虧的市場競爭主體。那麼，很顯然，今天的國有企業已不再是工廠制企業而是公司制企業，它直接面對市場開展生產經營活動。
從這個意義上講，目前的國有企業已經是公司制的市場競爭主體，因此，如果改革再說將國有企業打造成市場競爭主體應該是不準確的。同時，目前的國有企業也不再是單體的企業，而是由眾多法人企業組成的由股權聯結的層級制企業集團，集團公司作為母公司是一級法人，旗下為二級以及以下各層級法人企業，它們已經形成母子公司體制，各子公司是母公司的戰略執行者，它們在母公司的指令下相互協調，共同應對市場，參與競爭，因此，目前的國有企業已經是一個集團化大企業。那麼，改革的對象就不應再是集團的單體企業，而是整個企業集團，而母公司在集團中則居於主導地位，而且起著決定性作用，所以，企業集團的改革需要有各子公司的改革，但關鍵還是母公司的改革，它的改革到位才會有國有企業集團體制機制的變革。
對於集團母公司的改革，關鍵是要改變它的治理方式，解決它的治理問題。對此，國務院國資委在2004年就開始國有獨資企業建立規範的董事會試點。目前，除個別中央企業外，大多都建立了規範的董事會。這項工作至今已歷經15年，但仍叫試點。試點就不是一項被完全肯定的制度安排。因為國有獨資企業的董事會，其董事由國務院國資委委派，這就意味著其董事會只是國務院國資委的代理人，代表國務院國資委在中央企業履行職責，行使職權。國務院國資委對中央企業獨家治理甚至直接管理的狀況並未改變，改變的只是行使權力的方式。所以，要解決中央企業治理問題不只要建立董事會，還要解決中央企業的股權結構問題，要建立由多元投資主體派出董事組成的董事會，實現中央企業治理由國務院國資委獨家治理走向多元投資主體的共同治理。
混合所有制改革是國企改革的重要突破口。混改就是要變革國有企業的股權結構，解決國有企業的治理問題。對於企業集團來說，混改最為重要的是集團母公司的混改，這也是“混合所有制改革是國企改革重要突破口”的真正意義所在。混改是國有資本與非國有資本在同一個企業的共同出資。而企業集團不僅資產規模大、資產狀況複雜，而且其治理、管理有著相當的難度，這就給國有獨資公司直接引入非國有資本帶來了一定的風險，因此，無論是國資監管機構還是非國有資本投資者，它們都會對集團層面的混改抱著謹慎的態度，這也是集團層面混改雖然早已提出，但一直未能落地的主要原因。
而通過國有投資主體之間在集團層面首先進行股權多元化改革，實現由國有獨資到多元國有股權的變革，這就改變了國有企業由國資監管機構獨家治理的狀況，從而走向由多個國有投資主體共同治理，這有利於國資監管機構探索建立有別於國有獨資公司的治理機制和監管模式。國有股權多元化並非對混合所有制的排斥，而是兩者在相向而行，而《指導意見》闡述集團層面公司制改革，其提法是“積極引入各類投資者實現股權多元化”，顯然“各類投資者”就包括非國有資本投資者，因此，集團層面混合所有制改革也是《指導意見》的應有之義。而有了國有股權多元化的經驗積累，再引入非國有資本進而實現集團層面的混合所有制改革，這是一條比較好的改革路徑。廣東是我國改革開放的前沿，南航集團地處前沿陣地，因此，南航集團的股權多元化改革將會成為推進自身改革的新起點，為下一步改革打下良好的基礎，也將為深化國資國企改革提供有效的經驗和探索。
2019年第21期《中國經濟週刊》封面
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