本文作者：萬里智庫首席研究員，澎湃新聞特約評論員 萬喆
原文刊登自澎湃
儘管2019年聯合國的相關災害報告中指出，全球280多個自然災害事件中幾乎有一半發生在亞太地區。其2018年報告中也指出，近20年，全球遭受自然災害損失最嚴重的國家是美國，超過9400億美元；第二是中國，價值4922億美元。而歐洲排名最前的是德國，20年裡因自然災害造成約580億美元的絕對損失，國際排前十名，主要是洪水災害。
所以，對於德國來說，應急管理也是非常重要的工作。
德國應急管理系統——無所不能的消防員
2002年，德國易北河流域發生百年一遇的洪災，水位一度暴漲至9.4米，歷史名城德累斯頓等沿岸城市成為澤國。這次災難共造成21人死亡，經濟損失高達116億歐元。
2002年12月，聯邦政府各州內政部長和參議員常設會議通過了其國家總體應急預案《民事保護新戰略》，要求聯邦政府與州政府進行更有效的協調，負責處理突發的全國性的重大災害和緊急情況。
2004年，聯邦政府在其內政部下設聯邦民事保護與災難救助局，簡稱聯邦公民保護局，又稱BBK，作為中央一級負責民事保護、優先統籌所有相關任務及信息的機構，主要負責自然災害、事故災難、傳染病疫情等重大災害的綜合協調管理。
當發生需要應急響應的災害、公共衛生事件等，所在州會成立以州最高行政長官或內政部長為核心的應急指揮小組，囊括相關專家和部門參與決策，統一進行調動協調。
一般來說，應急相關機構中最骨幹的是消防力量。在德國，救火只佔消防工作的12％。消防員們的責任包括幾乎一切災難事故，無論是水災、地震等天災，或車禍等的搶救工作。其不僅負責就地搶險，也負責傷病員的運送。
其他主要應急機構還包括警察局、刑偵局、技術救援協會、事故醫院及各種救援組織等。
應急醫療系統——醫生只負責救治病人
1938年，海德堡外科醫生Martin Kirschner指出：“並非傷者必須立即就醫，而是醫生必須迅速趕往傷者處，因為緊接下來的意外情況可能是致命的。”這一理念成為德國應急醫療救援體系建設重要指導思想之一。
德國應急醫療急救管理依照德國議會制定的《急救法》和相關條例，形成了組織嚴密、網絡縝密、信息精密、人才濟濟的急救系統。
德國的急救實行最高行政長官負責制統一指揮。其最高衛生行政機關為聯邦衛生和福利部，每個州有相應的衛生和福利部，負責傳染病和生物反恐應急；災難和重大事故中的醫療救助機制，主要由聯邦內政部民眾保護與災難救助局負責。德國各州的急救指揮中心主要由市長負責管理，承擔消防救援、醫療急救、技術支持三項職能。
急救管理網絡體系層次分明，監督有力。其中，醫院只負責收治，基本不承擔運送患者任務，也不會去擔心資金和後勤保障問題；關於資金，憲法規定由地方政府支付急救醫療費用。德國的社會保障系統完善，急救系統的運行經費均由國家政府承擔，全民繳納急救保險、享受急救免費醫療政策;急救的主力，仍然是消防隊；其他組織則都由急救指揮中心調配，急救中心能及時統籌調用急救醫療資源，可以指派中心急救車輛、也可指派私人急救車輛，可以指派接送病人入院、也可指派醫療人員前去病人住地。
德國急救信息指揮系統調度手段先進實用，急救中心、急救站、飛機急救中心、紅十字急救站、私人急救站、急救醫院、消防急救、安全等部門無線或有線通訊終端已形成動態信息雙向反饋制度，建立了相應的監督機制。
目前，分佈於德國的3000餘個急救站和8000餘名急救工作人員構成了世界上最密集的院前急救網絡，每年完成“天量”出勤任務，其中47%有急救醫生的參與。
人人都得好好培訓
德國的應急管理系統和醫療救援系統，往往給人們非常“高端”“精良”的印象，這和他們同樣“高端”“精良”的培訓機制和體系密不可分。
從急救專業人員角度看，德國醫學會提出，能夠在急救醫療系統(EMS)從業的醫生，需要大學畢業後至少15-20年訓練。具體要求包括，急救人員上崗前，至少需參加過160小時理論學習、160小時醫院實習、160小時隨救護車實習和40小時的崗位輪轉實習共520小時的正規培訓，其在職期間，每年要參加幾十小時的知識更新培訓。沒有相應培訓者，不能晉升職級。
從一線救援看，主要由德國聯邦技術救援署（THW）位於諾伊豪森的技術救援學院承擔應急管理培訓的任務。培訓學員分為兩類，一類是技術救援指揮人員，另一類是技術救援專業人員培訓。授課教師不僅理論知識豐富，更有許多實踐經驗。課程體系標準化程度很高，根據不同的學員對象，課程的模塊可以隨機組合。
事實上，該學院還負責在週末及節假日對志願者進行培訓和演練。比如，技術救援學院（THW）的志願者培訓公共課程體系有75個標準化培訓單元，每個單元45分鐘，志願者可以在工作時間之外的夜校或者週末班完成培訓，獲得相關資格。
從全民看，德國開展了廣泛的公民教育和培訓。在明確政府職責的基礎上，德國強調公民自身能力的培養。政府部門與救援組織合作，對公眾開展自我保護知識的培訓，如在中小學普遍設置相關教學內容，向公民發放《突發事件預防手冊》等。在德國，駕駛員在考取駕駛執照前，要參加6-8小時的急救培訓，急救培訓認可是申請駕駛執照的必要條件。此外，其山區緊急救援組織每2-3周舉行一次救援演練，每年舉行1次空中救援演練。
對於“無所不在”的消防隊而言，開展宣傳和培訓也是他們的一項重要職責。
經過嚴格的培訓系統，緊急救援組織與機構的救援能力得到充分提高，德國公眾均具備一定的自救與急救常識。
高級長官更需要學習學習再學習
最為特別的可能是，德國有專門針對與應急管理相關的政府工作人員培訓。由隸屬於BBK的德國危機管理、應急規劃及民事保護學院（AKNZ）主要負責。培訓對象包括聯邦議會代表、聯邦和州政府部門的國務秘書、部長、聯邦州長，縣長，大城市市長、聯邦軍隊領導階層、警政單位領導階層、重要基礎設施企業的高層管理人員等等，每年約8000人次參加培訓。
雖說培訓必要且頻仍，但想“參加”還不容易。AKNZ根據培訓學員的應急管理知識基礎與崗位職責，分別開展初級班、中級班和高級班的培訓，其培訓順序不能打亂或者跳躍。而任何一位準備到初級班培訓的學員，開始之前都必須先利用網絡課堂業餘自覺學習應急管理基礎理論。根據網絡課堂學習情況，AKNZ會對每個學員進行入學測試，並最終決定是否發放入學通知。
德國應急管理培訓方法具有多樣化與實戰性特點。AKNZ比較有代表的是三級應急培訓模塊化課程：一級課程包括講授基礎理論知識與桌面推演，給出一個靜態的災情信息，要求指揮部內部通過三輪快速問答，做出決策；二級課程對行政和戰術兩個指揮部進行模擬演練，災情的設計轉化為動態場景；三級課程是行政指揮部和戰術指揮部的聯合演練。
此外，還有“跨州演練系統”等。演練在由各部委領導組成的“指導委員會”指導下進行，由聯邦內政部成立來自參與聯邦州、企業與機關等部門的至少12名成員組成的“跨州演練項目組”來具體實施，通常準備時間需要一年，加上評估階段，共需要約一年半。演練的主題有“長時間大範圍停電”“多個聯邦州同時發生恐怖襲擊”“放射性物質威脅”等。2005年“跨州演練”的主題為“化學物質威脅引起的交通混亂嚴重事故”，所有聯邦州都參與了演練，幾十個指揮部約3000人連續不間斷演練了36個小時。
應急管理不容易積累經驗，所以培訓顯得尤為重要。德國的應急管理培訓是一種典型的行動導向型教學方法，按照“問題—計劃—實施—檢查”完整的行動過程，通過採用桌面推演、情景模擬、指揮部模擬演練等多種實戰特徵明顯的方式來開展教學，“像作戰一樣培訓”。
後記
和地域面積廣闊的美國、中國相比，或和天生就棲身在火山地震帶上的日本相比，德國並不能算是“災害頻仍”。當然，其也面臨地震、颶風和洪澇的威脅，但較好的經濟水平和技術條件使這些威脅相對輕微。
更重要的是，德國有著“居安思危”的思想和務實主義的態度與風格。從其應急管理系統建設和培訓機制可以看到，其思考的縝密、行動的周密、人才的濟濟，其實都是從平日裡一點一滴積攢而來的。
誠然，德國有著世界上最為先進之一的技術能力、最為精湛之一的醫療手段等，但最後決定結果的，往往還是人。從這個意義上說，“培訓”其實是在注重人的力量，同時也正視人的缺陷。
尤其是對那些身在指揮中心的“核心人員”而言，他們責任重大，如何能夠更好地承擔這份責任？需要不斷自省反思、不斷學習進步。只有平時保持“像作戰一樣培訓”的謙虛謹慎精神，才能在“作戰”時真正擁有擔當意識。
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