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小新按：
貨幣在現代經濟、金融活動中具有重要意義。研究互聯網條件下貨幣的發展有利於加深對貨幣本質的認識。而貨幣發展給貨幣政策和金融監管帶來很大的挑戰。去年發佈了ICO禁令後，數字貨幣市場發展不斷演進，頻繁演進。今日，處置非法集資部級聯席會議在銀保監會召開，央行表示，目前，全國摸排出的ICO平臺和比特幣等虛擬貨幣交易場所已基本實現無風險退出。
細究監管面臨的挑戰，主要是來自於五大方面：無中心化管理機構，匿名性，易受攻擊，監管處於初級階段，數字貨幣發行和交易基於互聯網、容易跨國流通。面對這些問題和挑戰，監管有什麼樣的應對之道？小新今天推送的文章將集中解答以上問題。
本文節選自中國金融四十人論壇（CF40）常務理事會副主席、中投公司原副總經理謝平和清華大學五道口金融學院博士研究生石午光的文章《數字貨幣的風險、監管與政策建議》，文章刊發於《新金融評論》第33期。
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數字貨幣的監管及政策建議
by 謝平 石午光
數字貨幣引發監管問題的主要原因
Bitcoin等數字貨幣給監管帶來了很大問題。
第一，沒有中心化的管理機構。在一般的監管法規中，一個核心內容即監管機構對中心管理機構提出合規性要求，中心機構依據合規要求開展業務活動。Bitcoin帶來的問題是，沒有任何中心機構發行和維護它。這使得監管需要創新來適應新環境。另外，缺少中心機構也使得參與Bitcoin交易的消費者或者廠商沒法追溯在交易中遭受的意外損失。
第二，匿名性。傳統金融機構都執行嚴格的客戶識別程序，以避免參與非法金融活動。因此除現金以外，其他常用金融交易形式都和客戶信息關聯。相比之下，Bitcoin提供了更多的匿名性。
第三，易受攻擊。和現金一樣，Bitcoin可能丟失，或者被盜竊。而且，在Bitcoin協議裡，支付一旦確認不能被取消。這些特性吸引了網絡犯罪者。2014年3月，報道稱有818,485.77個Bitcoin價值502,081,166.11美元被盜。盜竊的問題不僅限於個人電腦的使用者。事實上，一些從事Bitcoin交易的商業機構也被視為黑客攻擊的對象。像Mt.Gox和Flexcoin等交易平臺在黑客攻擊後丟失大量Bitcoin，以致破產。也存在一些黑客在用戶不知情的情況下，控制電腦用於Bitcoin挖礦。將挖礦所得非法佔有。
第四，對數字貨幣的監管還處在非常初級的階段。監管往往落後於技術創新。很多監管機構還沒有建立適合於數字貨幣的監管體系。以ICO監管為例。區塊鏈ICO（Initial Coin Offering）是一種投資數字貨幣項目的方式。相對於其他傳統融資方式，國家對其監管框架、規則尚未建立，由於目前眾籌的監管程度還較低，仍有很多困難。首先，ICO由於受眾範圍大多侷限在區塊鏈圈內，並且發展的時間還不長，其中區塊鏈技術涉及計算機、金融、法律等領域，涉入門檻較高，參與主體知識結構的不完整等因素都影響到監管方案的設計和實現，甚至將難以完成系統性的監管工作。其次，ICO項目主要由區塊鏈初創企業主導，投資分散全球的代幣持有者可以通過投票的方式決定某個提案是否通過，這使得監管需要做到跨地域、跨時空同步監管，這無疑是另一個監管難點。此外，由於ICO目前可以允許任何人進行無門檻的投資，對於投資者的信息監管甚至資金來源無需備案，這就為了不法分子非法集資活動創造了機會，增加了監管挑戰。
第五，數字貨幣發行和交易基於互聯網，容易跨國流通。如同IMF報告指出，跨國流通使監管進一步複雜化。由於技術使用範圍跨境，對於特定虛擬貨幣的交易，市場參與者或方案的主張管轄權表明國家當局正面臨挑戰。在虛擬環境下，國家監管機構也可能難以執行法律和監管措施。
數字貨幣的監管對策
美國國會法律圖書館（2014）調查了40多個國家對Bitcoin的監管措施。儘管在內容上還存在差異，調查顯示可以將對Bitcoin的監管措施分為四類：（1）沒有針對虛擬貨幣的監管，有31個國家；（2）制定了虛擬貨幣的稅收政策，但沒有進一步監管措施，有6個國家；（3）禁止或者限制虛擬貨幣的使用，有3個國家；（4）將虛擬貨幣視為貨幣的一種形式，並據此制定相應的監管措施，有3個國家。
數字貨幣體系的監管可以分為四類：警告與風險提示，監管與登記許可，立法規範，明令禁止。
1.警告與風險提示
一些中央銀行與監管機構公開警告Bitcoin等非主權數字貨幣可能引發洗錢與恐怖主義融資風險。比如，EBA（歐洲銀行業管理局）報告中警告消費者關注虛擬貨幣存在的諸多風險，如兌換損失、電子錢包被盜、支付不受保護、價格波動等。
一些國家在探索建立數字貨幣監管機制。比如，法國將提供Bitcoin流通買賣服務，並在此過程中賺取資金的行為視作是一種支付服務而要求得到政府授權。2014年頒佈的紐約州虛擬貨幣監管框架（BitLicenses）是一個比較完整的針對虛擬貨幣的金融監管條例，見圖5。框架包含了六方面內容，第一方面是關於虛擬貨幣的定義；第二方面定義了虛擬貨幣商業行為，從事該行為的企業需要獲取許可；第三方面關於流動性要求，即機構或個人需持有特定數量的虛擬貨幣以應對流動性風險；第四方面關於反洗錢和客戶身份識別，其中一些規定超出了FinCEN的要求；第五方面消費者信息披露；第六方面消費者遭遇欺詐後的損失補償。
BitLicenses框架
瑞典、加拿大等採取資質監管與登記許可的方式，規範交易主體。瑞典從2012年開始要求與非法定數字貨幣有關的交易必須在金融監管機構進行登記。2014年6月，瑞士金融市場監督管理局（FINMA），授予SBEX交易所首個Bitcoin交易許可證，認同Bitcoin具備流通手段的職能。加拿大魁北克省2015年在全省範圍內頒佈了管理非法定數字貨幣的新條例，規定自2015年12月起，任何運營Bitcoin自動取款機或平臺，交易非法定數字貨幣必須獲得由金融證券監管局（AMF）頒佈的許可證。
3.立法規範
部分國家立法監管數字貨幣交易。加拿大擬立法允許政府對Bitcoin交易進行監管，並將數額大於一萬美元的交易納入可疑監管範圍。美國FinCEN發佈了虛擬貨幣的行為及主體界定的解釋性指引。FinCEN認為不是所有的虛擬貨幣，只有可轉換虛擬貨幣需要受到監管，該種貨幣具有現實貨幣的價值，或者可以作為現實貨幣的替代物使用。並且，FinCEN將虛擬貨幣參與者分為三類，普通使用者、交易商、管理者。其中，交易商和管理者需要受到監管條例的約束。歐洲央行強調應加強現有法律框架下的國際合作，在現有法律制度框架下對數字貨幣加以規範。更多的國家則認為Bitcoin不是一種流通貨幣，不具有法律地位。
4. 明令禁止
在某些國家，與Bitcoin有關的交易被禁止。Bitcoin的流通在俄羅斯視作對貨幣的替代而被禁止。2013年12月5日，人民銀行與工信部、證監會、保監會、銀監會聯合發佈《關於防範Bitcoin風險的通知》，明確了Bitcoin的性質，認為Bitcoin不是由貨幣當局發行，不具有法償性與強制性等貨幣屬性。2014年3月央行下發《關於進一步加強Bitcoin風險防範工作的通知》，要求各銀行和第三方支付機構，關閉十多家境內的Bitcoin平臺的所有交易賬戶。2014年6月，中國清算支付協會制定的《Bitcoin風險防範工作監測報告》，再次強調了Bitcoin為代表的虛擬貨幣的風險性。
政策建議
（一）明確法律約束
明確數字貨幣的發行權、使用範圍等關鍵要素；明確數字貨幣的法律監管，保護金融消費者合法權益。
（二）實行適度監管
1.加強金融創新
創新和監管是一個矛盾。數字貨幣監管應著眼於風險，不應該影響創新。監管要點應該放在緊迫的問題上，包括金融機制健全、消費者和投資者保護以及反洗錢、反偷稅漏稅等。可以將Bitcoin中介機構視為監管的對象，像Internet的作用一樣，Bitcoin可視為一個基本的邏輯平臺，在其之上，可以創新更多的金融應用。
Internet與Bitcoin層次比較
積極對數字貨幣進行探索與改進。監管機構應加強對Bitcoin等典型非主權數字貨幣的研究，借鑑其設計思想構建點對點的交易模式，完善發行技術，改進發行機制，強化監督和管理，探索出符合實際需求的數字貨幣模型。非主權數字貨幣組織也需要借鑑主權數字貨幣好的設計理念，持續創新，切實不斷推進基於區塊鏈技術的應用場景落地。
2.完善監管制度
政府在鼓勵新技術發展的同時，也要制訂適度的監管制度推進其健康發展。針對非主權數字貨幣，由於其價值的波動性，會破壞市場的穩定性；並且一些不法分子通過利用技術漏洞進行洗錢、非法集資等違法犯罪行為，給社會發展造成極大的負面影響。針對主權數字貨幣，其背後的經濟含義代表一個國家的信息安全，但由於區塊鏈透明性的特徵，一些敵對國家或恐怖組織會通過技術漏洞竊取公開信息，通過數據分析手段獲得一個國家的經濟狀況，從而獲取一些國家機密信息。因此必須有適當的政府監管，以確保其安全性，這就需要明確數字貨幣的法律地位、監管對象、監管範圍和監管方式，並建立配套的數字貨幣監管機制。
強化數字貨幣的反洗錢、非法集資等違法犯罪行為監管。由於數字貨幣的匿名性及跨區域性特徵，應將數字貨幣交易納入反洗錢與非法集資監管框架，充實完善相關法律法規，通過消費者盡職調查、交易監測、記錄保存及報告可疑交易等手段落實反洗錢義務，以防止數字貨幣被濫用。
3.強化風險管理
加強對數字貨幣的監測與監管。針對主權數字貨幣，打造主權數字貨幣相關的專業研究團隊，加強對主權數字貨幣的風險監測，增強貨幣體系的穩定性。針對非主權數字貨幣，可借鑑紐約金融服務局的做法，對從事數字貨幣交易的金融機構進行反洗錢調查、財務核查、消費者保護能力審查、網絡安全標準等審查，嚴格審核交易平臺資質，對通過審核的機構頒發合法牌照，不合格的機構不得授予經營權。並通過監測數字貨幣發行及交易平臺持續評估數字貨幣風險，相關機構要向消費者及時披露準確、全面信息，發佈風險預警，提示風險。
4.實施適合的監管政策
沙盒監管是一種既鼓勵創新又平衡監管的良好機制。廣義上來說，沙盒監管是政府給予某些金融創新機構以特許權，使其在監管機構可以控制的小範圍內進行測試新產品、新服務的一種機制。通過該測試，一方面可以在監管機構控制下實現小範圍的真實環境測試，推進創新切實落地；另一方面，沙盒測試可以為監管機構提供清晰的視角來看待監管規定與金融創新的辯證關係，及時發現因限制創新而有損消費者長遠利益的監管規定，並第一時間調整，最終達到保護消費者，實現真正支持金融創新的目的。
（三）開展市場引導及教育
1.主權數字貨幣的市場引導及教育
主權數字貨幣是以國家信用為保證，可以最大範圍實現應用，有利於市場交易提升交易便利性和安全性。由於主權數字貨幣技術的應用還處在初級階段，廣大群眾還需加強對其背景、技術、應用等方面的瞭解，需要政府加強對主權數字貨幣的市場宣傳。
2.非主權數字貨幣的市場引導及教育
非主權數字貨幣在市場上衍生發展較快，在技術上、管理上方面發展還不成熟，因此非主權數字貨幣的使用者同樣面臨著許多市場風險。
非主權數字貨幣價格波動較大，會使得使用者的個人利益造成損失，由於非主權數字貨幣在市場上具有很強的投機性，價格波動會引起強烈的交易風險，使用者需要謹慎對待自己的投資行為。非主權數字貨幣在市場上交易量小，籌碼少，市場價格容易受到莊家控制，容易出現劇烈的價格波動情況。同時，由於交易平臺的24小時開放，沒有漲跌停限制，交易風險遠高於證券。因此針對這一問題，交易所需要加強對非主權數字貨幣投資者的進入門檻，做好信息認證工作；監管部門要對會產生市場波動的異常交易做到實時監控，減少人為操控市場的風險，並且客觀、公正的提醒非主權數字貨幣使用者的投資風險，引導投資者不要盲目跟風投資。
3. 重視社區作用
開源社區一般採取民主形式進行重大事項決策，通常由核心開發者提出建議方案，通過線上討論或者見面討論會的形式進行溝通、討論，並進行公投。對投票結果有不同意見的，就建立分支、獨立發展。
雖然開源社區在形式上是民主的，但在實際操作中，由於社區的利益差異性、組織分散性，核心開發者提出的建議方案是不是利益中立的，是否有足夠數量的社區成員參與了討論和投票，投票結果是否真正代表了全網多數利益相關方的意願，這些都存在不確定性，所以也容易產生新的代理人問題。
（四）加強國際合作
政府提供便利政策、鼓勵國際合作；建立聯盟，共通推進互惠互利的項目合作；定期舉辦國際論壇，加強學術、經驗等方面的交流溝通。（本文原載於《新金融評論》第33期）
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《新金融評論》是上海新金融研究院（Shanghai Finance Institute，SFI）主辦的經濟金融類學術刊物,致力於發表嚴謹、高標準的政策研究和基礎研究成果,強調學術性和政策性的完美結合。中國金融四十人論壇為本刊提供學術支持。
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上海新金融研究院（Shanghai Finance Institute，SFI）是一家非官方、非營利性的專業智庫，致力於新金融和國際金融領域的政策研究。研究院成立於2011年7月14日，由中國金融四十人論壇（China Finance 40 Forum，CF40）舉辦， 與上海市黃浦區人民政府戰略合作。研究院在國內率先提出新金融概念，並積極開展相關研究，逐漸形成了以新金融和國際金融為特色的研究道路。
此外，為紀念我國卓越的世界經濟學家浦山先生，並推動我國國際金融與新金融的研究和發展，上海新金融研究院於2016年7月發起成立上海浦山新金融發展基金會，並與中國世界經濟學會戰略合作，聯合主辦浦山獎。
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