近年我國地方政府債務規模迅速膨脹，截至2017年12月末，全國地方政府債務餘額已經達到了16萬億元，從法定限額的角度看，政府顯性債務的風險並不高，但是如果考慮到隱性債務，則地方債務規模非常巨大。
日前，中國金融四十人論壇（CF40）研究部撰文指出，因底數不清，成因複雜，且背後涉及體制、法律、會計等種種問題，地方債務已經成為我國金融風險的重要來源。地方債務總量不斷擴大，主要包括三方面原因。首先是體制原因，這也是問題的根源所在，主要表現央地關係不清楚、政府和市場的關係不清楚。其次，會計基礎缺失。目前我國政府會計準則的建立嚴重滯後。第三，法律基礎缺失。
解決地方政府債務風險問題的關鍵是要總量上把債務規模控制好。既不能過急、過緊，導致資金鍊大面積斷裂，形成系統性風險，也不能放任其自由發展並進一步膨脹。應從戰略、戰術兩個層面入手，在控制總量的前提下，採取分類、分層、分策、緩釋的做法應對地方債務問題。
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地方債務規模巨大 成因複雜
2008年金融危機後，我國啟動四萬億經濟刺激計劃，試圖通過投資拉動經濟增長。2015年、2016年，國家放開對地方政府融資平臺的監控，導致地方政府負債規模在原有基礎上快速擴張。按照官方統計口徑，截至2016年底，我國政府顯性債務規模達29.95萬億，其中，中央債務13.48萬億，地方債務16.47萬億，總債務佔全國GDP的36.2%。從法定限額的角度看，政府顯性債務的風險並不高，但是如果考慮到隱性債務，則地方債務規模非常巨大。由於真實的負債數據掌握各個地方政府手中，並不對外披露，目前缺少完整、準確而有說服力的地方債務規模統計數據，但地方債務規模巨大已成共識。有學者估計，地方政府隱性債務規模約為顯性債務的2-3倍。
地方債務隱含著極大的金融風險，已經成為我國金融風險的重大來源之一，受到中央的高度重視。地方債務風險傳導機制至少包括兩種：其一，政府無力還款直接衝擊銀行體系；其二，房價泡沫破裂加劇或進一步惡化地方債務對銀行的影響。其中，第二種傳導機制的影響實際更為惡劣。
從內在來看，地方債務風險不斷積聚的最重要原因在於，地方政府有無限的融資衝動和負債衝動。雖然今年中央已經明確不再考核地方GDP指標，但實際上追求GDP指標多年來已經轉化為地方政府的一種內在激勵機制。在這種情況下，地方政府會不斷地產生投資和發展的衝動。這些衝動本身不是壞事，但在中央預算撥款不夠的情況下容易導致地方債務問題，必須受到約束。
從外在來看，近年來我國地方債務增速、總量不斷擴大，主要有三方面的原因。首先是體制原因，這也是問題的根源所在，主要表現央地關係不清楚、政府和市場的關係不清楚。比如，在我國現行的體制下，政府與市場之間實際上存在灰色地帶，這些灰色地帶既包括地方政府、地方投融資平臺，也包括國有金融機構，三者之間是一個共同體，無法分割。又比如，地方政府既是行政主體，又是發展的責任主體，而且擔負著發展的無限責任。
其次，會計基礎缺失。目前我國政府會計準則的建立嚴重滯後。建立政府部門資產負債表，必須以建立會計基礎為前提，即首先對政府資產和政府負債進行明確定義，否則無法制作資產負債表，對地方政府進行債務統計。
第三，法律基礎缺失。法律應明確產權主體資格及其權利義務。但是現行條件下，平臺公司既承擔了政策性功能，又承擔了市場性功能。對於這種功能混合的新的產權主體，法律對其還沒有明確的界定。法律基礎的缺失也導致了地方債務問題的複雜。
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基建投資呈現結構性特徵
基建投資對未來經濟發展具有重要的支持作用，這不僅體現在項目本身帶來的投資收益，而且體現在對整體經濟活動正面的溢出效應。但是地方基礎設施投資並非越多越好。過度的基礎設施投資可能會擠佔私人部門投資，帶來資源錯配。
從近年來我國基建投資發展的總體情況看，在結構上，我國基建投資結構呈現出一定程度的改善，基建主體不再被“鐵路、公路、機場”所主導，水利、環境和公共管理設施業已經接近基建總體規模的一半；在增速上，我國基礎設施投資增速高於名義GDP增速，符合國際發展經驗。日本、韓國、中國臺灣在城市化率達到70%以前，基建在GDP中的佔比都是持續上升，而我國的城市化率目前不足60%；在佔比上，雖然中國目前基建投資資本形成在GDP中的佔比稍高，但是總體而言，基建投資彌補了總需求的不足，對私人部門投資具有“擠入”而非“擠出”效應。
對於當前我國基建投資是否過多的問題，有專家認為，基建投資在我國同樣表現出結構化的特徵，需要分城市區別來看。在三、四線和其他類型城市，基建投資過高，債務風險表現突出，而一、二線城市由於人口流動和城市發展的原因，甚至存在基建不足的現象。這也反映出我國經濟結構轉型進程中的城市發展分化。也有專家認為，統計原因導致我國基建投資的多寡不易衡量。未來要合理評價、衡量一個地區的債務水平，需要建立一套科學的評估指標體系。目前使用債務率、負債率、償債率這三種國際通用指標來衡量一個省、市、縣的債務水平的做法並不合適。
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解決地方債務問題的建議
基建投資是地方政府支出的重要組成部分，和地方債務關係密切。要保證不動產投資、基建投資和政府投資的可持續性發展，必須解決地方政府債務問題。
專家認為，解決地方債務問題可以從戰略和戰術兩個層面入手。
在戰略上，第一要有頂層設計，要體現系統性。其一是對項目進行系統性規劃。目前全國規劃的各級開發區累計上萬個，融資需求超過全國GDP，這本身就是一種金融風險，而且會牽扯到多頭管理等很多問題，未來需要金融穩定委員會介入協調；其二是對投資主體進行系統性約束。不只要約束地方政府，還要約束中央政府、國企以及金融機構。這種約束是指尊重金融的基本規律——一要有本錢，二要有現金流，三要堅持市場原則，戒用政府信用。
第二是堅持法治化，通過對違反法紀行為強化問責，來加強紀律約束。
第三是完善市場化，通過市場機制解決債務問題。既不能讓平臺公司大規模破產，引發系統性風險，也不能讓它的風險一點都得不到釋放。如果所有平臺都是剛性兌付，最後可能會引發財政風險，而財政風險與金融機構風險和央行風險緊密相連。
第四，地方債務管控要有穩定的政策預期，不能今天收明天放，否則每次政策循環都可能不斷加劇風險。
在戰術上，第一要優化地方政府考核機制。除了GDP目標，地方政府還面臨扶貧目標、環保目標等很多壓力，只有優化地方政府考核機制才能從根本上抑制地方政府創造無限負債的衝動。
第二，試點運行地方政府債務預警體系，把政府顯性債務、各種平臺的債務、PPP形式的債務和各種專項基金債務統一納入預警體系。在收集數據並建立預警體系後，可以很快設計預警指標。根據指標數據劃分紅黃綠三個區間：紅燈區不能借錢，黃燈區借錢的額度大幅下降，綠燈區可以借一點錢。待試點成熟後，可以慢慢推廣至全國其他地方政府。
第三，允許更多的地方平臺違約，從而提高風險定價。目前地方平臺違約很少，導致市場定價失靈。應允許更多的平臺違約，但不是為了違約而違約，而是要為地方政府提供懲戒機制。
第四，地方政府做一些真正的PPP。所謂真正的PPP就是社會資本以股權形式投入的PPP，但這要求中央政府有滾動預算。
第五，在明確會計準則後，編制並公佈地方政府資產負債表，並由地方人大監督。
總而言之，解決地方政府債務風險問題的關鍵是要總量上把債務規模控制好。既不能過急、過緊，導致資金鍊大面積斷裂，形成系統性風險，也不能放任其自由發展並進一步膨脹。可採取分類、分層、分策、緩釋的做法應對地方債務問題。
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中國金融四十人論壇
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