集體土地建設用地使用證作為一種土地權利證書，是行政主管機關對土地權利經行政登記後頒發給權利人的憑證。通常而言，對於證明宅基地使用權的歸屬，集體土地建設用地使用證在證明效力上優於其他證據。但是，由於集體土地建設用地使用證僅是對土地權利的確認或者記載，其本身並不創設土地權利，故在證明宅基地使用權的歸屬上，集體土地建設用地使用證不具有絕對的證明效力。
【裁判摘要】
宅基地使用權系宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有的佔有和使用的權利。集體土地建設用地使用證作為一種土地權利證書，是相關行政主管機關對土地權利經行政登記後頒發給權利人的憑證。通常而言，對於證明宅基地使用權的歸屬，集體土地建設用地使用證在證明效力上優於其他證據。由於集體土地建設用地使用證僅是對土地權利的確認或者記載，其本身並不創設土地權利，故在證明宅基地使用權的歸屬上，集體土地建設用地使用證不具有絕對的證明效力。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申8645號
再審申請人（一審原告洪慶雲之妻、二審上訴人）：張秀真，女，1950年5月10日出生，漢族，住山東省嘉祥縣。
委託訴訟代理人：孫興志，山東康橋（濟寧）律師事務所律師。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省嘉祥縣人民政府。住所地：山東省嘉祥縣呈祥街**號。
法定代表人：朱瑞顯，該縣人民政府縣長。
行政機關負責人：齊偉，該縣人民政府副縣長。
委託訴訟代理人：孫德生，山東省嘉祥縣國土資源局工作人員。
委託訴訟代理人：蘇遠渠，山東民橋律師事務所律師。
再審被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：山東省嘉祥縣嘉祥街道洪山村村民委員會。住所地：山東省嘉祥縣嘉祥街道洪山社區。
法定代表人：洪衛東，該村民委員會主任。
再審被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：洪慶年，男，1944年1月1日出生，漢族，住黑龍江省富裕縣。
委託訴訟代理人：洪玉柱，男，1964年6月4日出生，漢族，住黑龍江省富裕縣。
二審上訴人（一審原告洪慶雲之女）：洪玉霞，女，1999年5月20日出生，漢族，住山東省嘉祥縣。
再審申請人張秀真因訴山東省嘉祥縣人民政府（以下簡稱嘉祥縣政府）行政補償一案，不服山東省高級人民法院（2017）魯行終314號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行審查，並於2018年11月26日組織詢問，再審申請人張秀真及委託訴訟代理人孫興志，行政機關負責人、再審被申請人嘉祥縣政府副縣長齊偉、委託訴訟代理人孫德生、蘇遠渠，再審被申請人山東省嘉祥縣嘉祥街道洪山村村民委員會（以下簡稱洪山村委會）主任洪衛東，再審被申請人洪慶年的委託訴訟代理人洪玉柱到庭參加詢問活動。現已審查終結。
洪慶雲向山東省濟寧市中級人民法院起訴稱，其系嘉祥縣嘉祥街道洪山村民，於70年代分得宅基一處，建設房屋。1991年7月，辦理了集體土地建設用地使用證。2011年洪山拆遷，嘉祥縣政府設立嘉祥縣洪山片區建設工程指揮部（以下簡稱工程指揮部），負責拆遷安置事宜。按照公佈的補償方案，按實際拆除面積的70%補償。但嘉祥縣政府未與其簽訂任何補償安置協議。2016年5月12日左右，洪山村民交付補償房屋。其再次要求補償樓房，嘉祥縣政府以其未有宅基等理由推諉。嘉祥縣政府的不作為行為侵害其權利，導致其拆遷後無任何補償。故請求依法確認嘉祥縣政府未依法履行拆遷補償安置的不作為行為違法，並判令嘉祥縣政府補償333.9平方米的樓房。
山東省濟寧市中級人民法院一審查明：1991年7月，嘉祥縣政府向洪慶雲頒發了加集建（91）字第082912180011號集體土地建設用地使用證（以下簡稱0011號證）。2011年10月30日，洪山委會及該村黨支部共同制訂了《洪山改造補償安置實施方案》。該方案第三條補償安置第二項房屋補償安置關於產權調換的部分其中規定：“本次改造按照村民宅基地（有宅基證或村委會按照土地管理法及相關法律法規，結合村規民約合理安排的宅基）面積0.65的係數，計算出應回遷安置面積，進行產權調換。”隨後，洪山進行了整體拆遷。2015年12月14日，嘉祥縣政府成立的工程指揮部與洪慶年簽訂了房屋搬遷補償安置協議書，將訴爭宅基地按310.25平方米的樓房產權調換對洪慶年進行了補償，另根據該方案對洪慶年獎勵樓房23.87平方米。
一審法院認為，嘉祥縣政府成立的工程指揮部依據洪山委會提供的1992年的地畝冊的記載，已將訴爭宅基地補償給了洪慶年。該補償行為符合《洪山改造補償安置實施方案》第三條第二項的規定。洪慶雲持有該訴爭宅基地的集體土地建設用地使用證，而洪山委會認可洪慶年享有該訴爭宅基地的使用權，本案爭議實質為洪慶雲與洪慶年的宅基地使用權爭議。因該宅基地已被政府徵用，雙方對搬遷安置房屋歸屬有爭議可通過民事訴訟解決，洪慶雲訴請嘉祥縣政府再行補償無事實及法律依據。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2016）魯08行初87號行政判決，駁回洪慶雲的訴訟請求。
洪慶雲不服，向山東省高級人民法院提起上訴。因洪慶雲於2017年2月13日病故，該院根據其近親屬的申請，准許洪慶雲之妻張秀真、之女洪玉霞參加訴訟。
山東省高級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認。二審法院認為，（一）本案涉及的糾紛既非國有土地上房屋徵收補償安置糾紛，亦非集體土地徵收過程中補償標準或者地上附著物補償糾紛，而是徵收集體土地的同時一併進行村莊改造過程中發生的拆遷補償安置糾紛。在沒有明確法律法規進行規制的情況下，應根據相關法律規定和所在村莊的實際情況綜合進行判斷。洪慶雲主張嘉祥縣政府未依法履行拆遷補償安置職責，要求判令嘉祥縣政府補償其333.9平方米的樓房。但經審理查明，嘉祥縣政府成立的工程指揮部已經通過與洪慶雲之子洪玉平、洪玉福簽訂《房屋搬遷補償安置協議書》的方式，對洪慶雲家庭依法進行了安置，合計補償安置房屋六套。該處置行為以洪慶雲所在村委會保存的宅基地分配原始資料和《洪山改造補償安置實施方案》確定的補償安置原則為依據，兼顧了一戶一宅、產權調換和貨幣補償相結合及保障人均最低生活使用面積等法律基本原則，也符合以家庭為單位、老人和子女一起簽訂拆遷補償協議的村規民約，並無不當。
（二）洪慶雲主張所有集體成員分房、上房都是依據土地使用證進行分配的，嘉祥縣政府應當以其持有的0011號證為依據，單獨對其個人進行補償安置。首先，該主張與洪慶雲個人家庭系以所在村委會保存的地畝冊記載而非土地使用證為依據進行補償安置的事實相矛盾。其次，洪慶雲在一審庭審中自認，因村莊規劃，訴爭宅基地上房屋早已於1999年拆除，洪慶雲也和其他村民一起，從老村整體搬遷到新村居住。
第三，對洪慶雲所持0011號證的真實合法性，嘉祥縣政府並不認可，國土資源主管部門亦沒有相關土地登記檔案。第四，洪慶雲所持0011號證記載內容與洪慶雲所在村委會保存的宅基地分配原始資料記載內容不一致。因此，在嘉祥縣政府已經參考洪慶雲所在村委會保存的1992年宅基地分配原始資料及洪慶雲家庭在新村的宅基地，給洪慶雲家庭進行了補償安置的情況下，洪慶雲僅憑其於1991年取得的位於老村的宅基地使用證而主張嘉祥縣政府對其補償安置不到位存在不作為，證據並不充分。一審法院據此判決駁回其訴訟請求，並無不當。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
張秀真向本院申請再審稱，1.嘉祥縣政府、洪山委會不顧事實，不顧其對案涉土地持有的0011號證，對洪慶年補償安置。嘉祥縣政府辯稱拆遷補償所依據的洪山1992年進行土地和宅基地劃分檔案無從考證，真實性無法證實，於法無據。且其於1991年就已取得該土地的合法建造等權益，合法取得集體土地建設用地使用證，該證的法律效力高於所謂的1992年檔案。嘉祥縣政府依據所謂的1992年檔案拆遷補償給洪慶年完全不符合法律規定，更是侵害其合法權益。2.即使其無宅基地等相關權屬，根據拆遷安置方案，也應當享有每人50平方米的人均補償。故請求撤銷二審判決，依法再審。
嘉祥縣政府提交意見稱，1.其於2011年依法徵收了洪山集體土地，對土地和地上附著物進行補償。其完成補償安置房屋後交給工程指揮部，由該指揮部和洪山委會根據《洪山改造補償安置實施方案》和《洪山房屋搬遷補償安置協議書》將房屋補償給村民。因洪山宅基地部分辦理土地使用證，部分沒有辦理，有的村民宅基地有多處，洪山委會就將1992年村集體的土地清冊作為補償安置的依據。2.洪慶雲家庭以洪玉福、洪玉平的名義和工程指揮部簽訂了補償安置協議，就老村的兩處宅基地和新村的兩處宅基地獲得補償安置六套樓房。洪慶雲夫婦隨子女上房，符合農村實際。洪山所有村民都是如此。除此之外，洪慶雲、洪慶年兄弟五人還共同分到大家庭祖傳宅基地補償的樓房三套。3.2018年9月16日，洪慶年向其提出撤銷0011號證。其經過調查，本著尊重歷史、尊重事實的原則，於2018年9月29日作出嘉政處字〔2018〕1號《行政處理決定書》，撤銷了0011號證。4.一、二審判決認定事實清楚，適用法律正確。故請求駁回張秀真的再審申請。
洪山委會提交意見稱，1.2011年，嘉祥縣政府對洪山進行城中村改造，依法徵收洪山集體土地。洪山委會、黨支部及村民代表制定了《洪山改造補償安置實施方案》及附則。洪山拆遷改造安置是依據宅基地面積，按照宅基地面積70%的容積率進行置換上房。因洪山宅基地部分辦理過土地使用證，部分沒有辦理，有的村民宅基地有多處，經村民代表和黨員討論表決，因該村在1992年進行土地調整和宅基地劃分確認後，再未另行土地調整和宅基地劃分，且1992年村集體的土地清冊保存完好，就將該土地清冊作為補償安置的依據。
2.洪慶雲家庭以其子洪玉福、洪玉平的名義和工程指揮部簽訂了房屋安置補償協議，就家庭四處宅基地獲得補償安置六套樓房，共計640平方米。家庭人均低於50平方米的享受50平方米的保底上房待遇，洪慶雲家庭共有應安置人員11人，該家庭成員不能再享受50平方米的保底待遇。洪慶雲夫婦隨子女上房符合農村實際和補償方案的規定。洪山所有村民都是如此。洪慶雲、洪慶年等兄弟五人還分到他們大家庭中、登記在其父洪尚華名下並經1992年確認的宅基地補償樓房三套。
3.2011年拆遷改造認定宅基地時，其發現1992年土地清冊上洪慶年名下有宅基地一處。在1991年嘉祥縣政府集中辦理土地使用證時，張秀真及家人在其和洪慶年不知情的情況下，把該宅基地辦在洪慶雲名下。在1992年確權登記後至2011年拆遷之前，張秀真及家人均未出示過該土地使用證，也未向原村委會提出過異議。經調查，土地清冊上洪慶年名下的宅基地是原村委會在1970年劃分。經原村委會老幹部和當時參與分配人員證實，並經該宅基地原左鄰右舍證明，該宅基地確為洪慶年所有。故請求駁回張秀真的再審申請。
洪慶年提交意見稱，案涉宅基地及地上房產系其合法財產，張秀真所述與事實不符。其系洪山村民，1970年經嘉祥縣政府審批獲得宅基地，並建造堂屋五間。原始檔案地畝冊手續在洪山有備案。洪山於1992年普查時，該宅基地系其所有。洪山自1992年確認後再未另行土地調整和宅基地劃分。案涉宅基地的左右鄰居和村裡的老幹部都確認案涉宅基地是其所有。洪慶雲在拆遷時已將自己70年代劃分的宅基地分配給其子洪玉平、洪玉福兩人。故其對案涉宅基地擁有合法的使用權、所有權及處置權。
本院經核查，洪山委會和該村黨支部於2011年10月30日共同制定了《洪山改造補償安置實施方案附則》。嘉祥縣政府於2018年9月29日作出嘉政處字〔2018〕1號《行政處理決定書》。該決定撤銷了其於1991年7月為洪慶雲頒發的0011號證。
本院認為，本案的核心爭議是再審申請人張秀真關於再審被申請人嘉祥縣政府應當依法對其家庭補償安置樓房的主張是否成立。引發本案爭議的背景是再審被申請人在農村集體土地徵收中對洪山村民進行的拆遷補償安置。對於其所負的補償安置職責，再審被申請人未予否認，且再審被申請人成立的工程指揮部已與洪玉平等洪山村民簽訂房屋搬遷補償安置協議，故本院確認再審被申請人對被拆遷的洪山村民負有拆遷補償安置職責。
在一、二審法院的審理中，再審申請人、再審被申請人、第三人洪山委會及第三人洪慶年對洪山委會和該村黨支部共同制定的《洪山改造補償安置實施方案》《洪山改造補償安置實施方案附則》均無異議，對再審被申請人成立的工程指揮部已與再審申請人之子洪玉平、洪玉福簽訂房屋搬遷補償安置協議的事實亦無異議。再審申請人以再審被申請人於1991年7月就案涉集體土地向洪慶雲頒發的0011號證為據，主張案涉土地為其宅基地，其符合獲得房屋補償安置的條件。再審被申請人則主張，工程指揮部已與再審申請人之子洪玉平、洪玉福簽訂補償安置協議，已對再審申請人家庭依法進行了房屋補償安置。再審被申請人還主張，就案涉土地而言，拆遷補償安置系按照洪山1992年進行土地和宅基地劃分時的檔案進行，而根據有關材料，應當補償給洪慶年。鑑此，依照《洪山改造補償安置實施方案》第三條第二項的相關規定，再審被申請人對洪山村民補償安置房屋系以宅基地為準，故解決本案爭議的關鍵在於0011號證所載土地是否為再審申請人家庭的宅基地。
宅基地使用權系宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有的佔有和使用的權利。集體土地建設用地使用證作為一種土地權利證書，是相關行政主管機關對土地權利經行政登記後頒發給權利人的憑證。通常而言，對於證明宅基地使用權的歸屬，集體土地建設用地使用證在證明效力上優於其他證據。由於集體土地建設用地使用證僅是對土地權利的確認或者記載，其本身並不創設土地權利，故在證明宅基地使用權的歸屬上，集體土地建設用地使用證不具有絕對的證明效力。
長期以來，一戶一宅是農村村民擁有宅基地的一個基本原則。儘管洪慶雲於1991年7月獲發0011號證，但當時有效的《山東省實施辦法》第二十七條對以戶為單位劃分宅基地予以明確規定。宅基地的使用不僅涉及農村居民的重要居住利益，而且涉及農村集體經濟組織財產的管理、使用和分配，洪山委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，瞭解和掌握再審申請人家庭擁有的宅基地情況實屬常理。洪山委會以洪山1992年進行土地和宅基地劃分時的檔案為據，主張再審申請人之子洪玉平、洪玉福已另有兩處宅基地，不認可0011號證所載土地亦為再審申請人家庭的宅基地。
除提交0011號證之外，再審申請人未提交其他有效證據證明案涉土地為其家庭宅基地，亦未對其如何取得該宅基地及該宅基地與其子洪玉平、洪玉福的宅基地之間的關係作出合理說明。加之“父母、老人隨其子上房，無宅基地”又系《洪山改造補償安置實施方案附則》第五條的明確規定，故再審被申請人不接納0011號證所載土地為再審申請人家庭的宅基地，符合一戶一宅的基本原則及按戶補償安置，老人隨子女補償安置的村規民約。從再審申請人提交的再審申請材料看，現有證據不足以證明再審申請人所持再審被申請人應就0011號證所載土地對其家庭補償安置樓房的主張能夠成立，本院不予支持。
再審申請人還主張，即使其無宅基地等相關權屬，根據拆遷安置方案，也應當享有每人50平方米的人均補償。對此本院認為，人均50平方米的補償規定於《洪山改造補償安置實施方案附則》第五條，即“父母、老人隨其子上房，無宅基地。按照容積率本家庭人均回遷安置面積低於50平方米的，可以補足人均50平方米。不足部分安置面積從本家庭承包地中作相應扣減。否則，如果父母、老年人單獨佔宅基地按容積率上房，造成其子的家庭回遷安置面積人均不足50平方米的，一律不補”。該條未規定再審申請人所主張的每人享有50平方米的人均補償。且再審申請人之子洪玉平、洪玉福已經簽訂補償安置協議，協議載明瞭房屋補償安置面積。現有證據難以證明再審申請人家庭的人均回遷安置面積低於50平方米而應當補足人均50平方米，故該條亦不適用。再審申請人的該項主張不能成立，本院不予支持。
另外，再審申請人還對再審被申請人就0011號證所載土地對洪慶年進行房屋補償安置提出異議。對此本院認為，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款的規定，再審申請人提起本案訴訟，應當系保護其合法權益。對於案涉行政補償爭議而言，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十三條的規定，人民法院應當審查再審申請人請求再審被申請人對其家庭補償安置樓房的理由是否成立。至於0011號證所載土地是否應當補償給洪慶年，與再審被申請人是否應當就該證所載土地對再審申請人家庭補償安置房屋的核心爭議不存在直接關聯，不宜在本案中作出判定。
綜上，一審法院判決駁回洪慶雲的訴訟請求，二審法院判決駁回上訴、維持一審判決，結果正確。張秀真的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人張秀真的再審申請。
審 判 長 王振宇
審 判 員 孫 江
審 判 員 李緯華
二〇一八年十二月二十四日
書 記 員 薛 菁
閱讀更多 任丘司法 的文章
