案例：
甲民族学校一政府采购项目，委托乙招标代理公司代为招标。招标文件发布后，丙集成公司与丁安装公司分别报名并交纳了保证金。经定标，评标委员会推荐了丙集成公司与丁安装公司分别为第一中标候选人和第二中标候选人。
公示期间，第二中标候选人对第一名中标候选人提出质疑后，又向区财政局提起投诉，被驳回，后向市财政局提起行政复议。经市财政局审查责令区财政局重新作出处理。
最终，区财政局作出"因第一中标候选人丙集成公司提供具有虚假内容的投标文件取得中标违反法律规定，本项目中标无效；责令重新开展采购活动"的决定。
问题：
1. 第一中标候选人被废标后，第二中标候选人是否必然晋级为中标人？
2. 招标人有无权利决定重新招标？
3. 财政主管部门是否可以径直决定废标并责令招标人重新招标？
一、第一中标候选人被废标后，第二中标候选人是否必然晋级为中标人
（一）检索招标文件的支点
招标投标整个过程实质就是订立合同的过程，进一步而言，涉及招标人的要约邀请，投标人的要约，定标确定中标人后，招标人向中标人发出中标通知书的承诺等三个环节。招标投标行为，本质上是商事合同行为。
既然招标投标行为是商事合同订立磋商行为，必然遵循合同的平等自愿、意思自治、公平、诚实守信等原则。
因此，当涉及合同订立过程或合同文本理解差异或各方争议时，首要考察合同订立过程各方的意思表示或合同文本的原意。只有当难以还原合同订立过程的客观情形或合同文本理解出现差异或歧义，甚至在合同订立过程中或合同文本对所发生的情形没有涉及或约定，合同订立过程或定式合同（亦称格式合同）等时，法律法规才可以适时的介入。当然，法律法规的适当介入除了前述的先决条件或满足适用前提时，也需要根据案情的性质和涉及内容，有针对、有选择地适用或干预，或矫正。但尤为核心的是，所有的介入都不应是主动、强制性的，而是合同订立或合同各方有选择的适用，以追求各自内心的公平正义。
本案，因第一中标候选人被废标后，第二中标候选人是否必然晋级为中标人？争议各方得首要梳理招标文件。
根据《招标文件》中招标评标办法第1.4条，"如果排名第一的投标人主动放弃其中标资格或因未遵循招标文件的要求被招标人取消其中标资格，则由排名第二的投标人获得中标资格。"的规定，排名第二的投标人晋级中标的前提条件是：
（1）排名第一的投标人主动放弃其中标资格；
（2）排名第一的投标人未遵循招标文件的要求被招标人取消其中标资格。
本案排名第一的投标人丙集成公司既没有主动放弃中标资格，又没有因未遵循招标文件的要求被招标人甲民族学校取消中标资格。而是财政局结合法律法规，根据案情径直对排名第一的投标人丙集成公司作出了废标处理。故，丁安装公司以《招标文件》中招标评标办法第1.4条规定，主张晋级中标，自然没有根据。
（二）寻求法律法规的支撑
目前，梳理《招标投标法》、《政府采购法》，《招标投标法实施条例》、《政府采购法实施条例》等四部主要法律法规，根据《招标投标法》第64条规定，当依法必须进行招标的项目违反本法规定，中标无效的，招标人既可以依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人，又可以依照本法重新进行招标。该条针对的是中标无效的情形，显然没有强制招标人必须从其余投标人中重新确定中标人，而对招标人采取了赋权设定，允许招标人自主决定。
而《招标投标法实施条例》第55条的规定，只有当排名第一的中标候选人，（1）放弃中标，（2）因不可抗力不能履行合同，（3）不按照招标文件要求提交履约保证金，（4）或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的等情形之一的，次第排名候选人才有可能晋级，即招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人。但该条同时也规定了，招标人"也可以重新招标"。综合研读该条款，显然赋予了招标人选择权利，换句话说，是否必须按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，还是重新招标，取决于招标人自主决定，法律并没有强制。
根据《政府采购法实施条例》第49条的规定，仅当"中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的"，次第排序的中标或者成交候选人才可能晋级，即采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，同时，该条有亦规定采购人"可以重新开展政府采购活动"。该条同样赋予采购人自主选择采取"按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商"，还是"重新开展政府采购活动"的权利，并没有对采购人应采取何种方式进行强制规定。
除此外，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令18号文）第60条（笔者按，财政部令87号文已删除了该条）规定，当中标供应商因为（1）不可抗力；（2）自身原因；不能履行政府采购合同的，采购人"可以"与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同，以此类推。该条款用"可以"的措辞，显然赋予了采购人根据项目特点或其他因素进行自由裁量决定，而没有以"必须"或"应当"等强制性措辞。
本案涉案项目因使用政府财政性资金，属于典型的政府采购项目，但不属于《政府采购法实施条例》第7条规定范围，应适用政府采购法及相关规定，不适用招标投标法及其相关规定。
根据《政府采购法实施条例》第49条的规定，第一中标人丙集成公司并非"拒绝"与采购人签订合同，而是财政局将其作为废标。本案显然不能适用该条款，亦同样不能适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令18号文）第60条规定，何况2017年修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号文）对该条内容已作删除。
综上，第一中标候选人被废标后，第二中标候选人并不必然能晋级为中标人，关键在于项目自身特点和招标人的自主选择。
二、招标人有无权利决定重新招标
经上文对法律法规的梳理，当第一中标候选人被废标后，法律法规并没有强制招标人必须从第一中标候选人后次第排序的其他中标人中确定中标人，相反，从零星的条款规定考察，法律法规选择赋予招标人有权重新招标或从次第排序的中标候选人确定中标人。
另从理论上，根据"要约邀请""要约""承诺"等合同磋商订立的环节考察，招标人或采购人针对各投标人或供应商提交"投标"的要约，可以不做承诺。一旦不承诺，双方之间自然没有达成合同的可能。因此，招标人或采购人自始至终具有是否启动"重新招标"的主动权（笔者按:当然，这样的随意自主行为，并非就不承担其他的法律后果，至少面临适用《合同法》第42条规定的缔约过失责任的规定）。
但在现实操作中，招标人或采购人是不能随意任性的选择。无论招标投标，还是政府采购，都是严肃的商事活动，如果任由招标人或采购人"牵"着投标人或供应商的"鼻子"走，岂不乱了有序商业竞争环境的"套"。对此，不仅相关法律法规有明确的规定，而且招标或采购项目自身也有现实紧迫要求。
对于招标人或采购人是否有权重新招标，关键在于重新招标是否具有招标文件或法律法规规定的依据。
三、财政主管部门是否可以径直决定废标并责令招标人重新招标
根据《政府采购法》第13条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。作为监督管理部门，针对政府采购活动中出现的违法违规等现象，自然有权行使监督管理职责，履好职。
本案因丙集成公司提供具有虚假内容的投标文件取得了中标资格，区财政局自然有权认定该项目中标无效并责令招标人重新招标。
风险提示：
一、针对招标人或采购人
（一）有关次第中标候选人是否可以晋级，晋级条件等在招标文件或采购文件编制时，规定明确，避免内容存在歧义，含混，不清晰；
（二）在招标文件或采购文件编制中，明确规定废标适用主体，条件，程序等，避免事后的公婆理论较量；
（三）明确在招标文件或采购文件编制内容存在歧义或多种解释时，应该如何解决，促成一致口径。
二、针对投标人或供应商
（一）针对行政复议、诉讼或民事诉讼方案，事前做好方案论证，风险评估，做到有的放矢；
（二）吃透法律法规和招标文件规定，避免望文生义，误读曲解。
防范措施：
一、针对招标人或采购人
（一）检索招标或采购项目所涉及的全部法律法规，进行系统梳理，熟悉政策法规内容，为制作招标文件或采购文件作储备；
（二）尤其针对新修订或新颁布实施的法律法规进行系统学习，领会最新精神及找出新旧法律法规的差异，并及时调整此前的"看法"、"做法"；
（三）聘请专业人士审查招标文件，避免与法律法规的冲突或衔接有出入，杜绝或减少他人演绎解读的可能；
（四）在编制招标文件时，尽可能规定细致系统完善，便于项目的正常推进，减少过程中的询问，疑问，质疑等发生；
（五）涉及投标人或供应商提出质疑等，安排专业人士答复或应对，避免程序或实体上陷入错误；
（六）针对较为棘手或重大疑难问题，通过研讨会或专门小组碰头沟通方式寻求良策。
二、针对投标人或供应商
（一）仔细研究《招标文件》和相关法律法规，做到知己知彼；
（二）指定专业人士有理有节有据提出质疑等权益主张；
（三）对需提起诉讼维权时，做好维权方案，有条件的尽可能庭前模拟，做到有备无患；
（四）庭前，形成完善的代理思路和代理词等材料
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