記者 | 牛其昌 實習記者 唐青青
2020年3月12日，國務院發佈《關於授權和委託用地審批權的決定》（下稱《決定》）明確，根據《中華人民共和國土地管理法》相關規定，在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權。
《決定》明確，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准；試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。
“之所以在這個節點‘下放’用地審批權，一個重要的背景是，目前經濟增長勢頭放緩，穩增長、穩就業壓力比較大，為了更好促進投資落地，要更加靈活有效地保障建設用地。”中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映對界面新聞表示，隨著宏觀經濟形勢發生變化，賦予省級政府更大用地自主權可以更好地為投資落地提供保障。
界面新聞注意到，“將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准”，該內容在2019年8月26日最新修訂的《土地管理法》中已有所體現。
根據新修訂的《土地管理法》第四十四條第三款規定，對國務院批准土地利用總體規劃的城市在建設用地規模範圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准；《土地管理法》第四十四條第四款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。
值得一提的是，《決定》提出“試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准”。而現行《土地管理法》則規定，永久基本農田徵收、轉為建設用地，均由國務院批准。
據悉，首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年，具體實施方案由試點省份人民政府制訂並報自然資源部備案。
王小映分析稱，過去在經濟高速發展時期，建設用地和保護耕地的矛盾相當突出，為了加強對耕地的保護，國家將用地審批權上收並集中在中央，確確實實為保護耕地發揮了積極作用。但隨著經濟發展進入中高速增長的新常態，城鎮化發展進入中後期，用地需求的矛盾沒有過去那麼突出。尤其是在穩增長、穩就業的背景下，賦予省級政府更大的用地自主權一方面可以更加靈活有效地保障建設用地，另一方面可以大大提高審批效率，對於保投資、穩經濟、穩增長都會發揮積極作用。
山東農業大學經濟管理學院副教授孟光輝認為，由於地方政府對本地情況更加了解，因此更有利於減少審批的成本。但需要說明的是，試點內容屬於國務院行政權力的委託，仍然是以國務院的名義進行審批、發文，省政府負責具體執行。
“以科教文衛等公共事業用地為例，如果全國各個省市所有的項目都要報國務院審批，過程非常漫長。用地審批權‘下放’後，只要符合土地利用規劃的，讓省級決策層面批准，國務院和自然資源部負責監管，效率則會大大提高。”中國人民大學土地管理系副主任張秀智表示，按照當地經濟社會發展的需要，此舉可提高地方徵地審批的效率。
然而，用地審批權“下放”也引發了部分人士的擔憂，在地方政府對土地財政仍然較為依賴的背景下，若省級政府肆意擴大審批或違規審批，是否會對18億畝耕地紅線造成威脅？
王小映認為不需要過度擔心土地紅線問題，他表示，“土地審批要以規劃為依據，不是隨便亂批的。賦予省級政府更大用地自主權並不是說可以超規劃批地，而是要以規劃為依據。基本農田是由規劃進行劃定的，包括基本農田的位置、數量、空間佈局都是一定的。”
王小映補充說，根據耕地佔補平衡制度，國家規定佔用耕地要“佔一補一”，佔用多少耕地就要補充多少，且省一級政府並不是實際土地出讓的主體，因此不需要過度擔心耕地紅線問題。
孟光輝則認為，這一問題不能簡單下結論，耕地轉建設用地有嚴格的法定手續，違規審批需要負相應的法律責任。如果執法嚴格，不管國務院親自審批還是委託省級政府審批，都不會出現太大偏差。在土地利用規劃科學、清楚的前提下，嚴格執法，並不會突破耕地紅線。但是，地方政府基於各種擴大建設用地的潛在動機，的確讓人有審批擴大化的擔心。18億畝耕地紅線是一道底線，因此必須加以重視。
孟光輝建議道，國務院必須建立科學的監督、抽查和懲戒機制，一旦發現違規違法的行為，除了追究法律責任外，可以適當減少當地建設用地的指標。此外，各省級人民政府應當建立權力行使的問責機制，建立常態化、科學的權力行使機制。
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