為全面掌握我市村級工業園發展情況，根據市政府主要領導指示，近期，市委政研室會同市工業和信息化局、市自然資源局組成聯合調研組開展村級工業園改造提升專題調研，調研組分別深入蓬江區杜阮鎮長喬村鳳山工業園、荷塘鎮霞村工業園以及鶴山市鎮南工業城、玉橋朗圍工業園實地調研，並赴廣州市和佛山市順德區學習考察村級工業園改造提升的先進經驗。在深入分析我市村級工業園改造面臨的五大難題的基礎上，對推進村級工業園改造提出了工作建議，現將有關情況報告如下。
在玉橋朗圍工業區調研
一、我市“三區一市”村級工業園基本情況
村級工業園是指在村集體經濟組織所有權土地上，現狀或歷史上主要為工業、倉儲物流等用途的工業集中區塊。改革開放40年來，村級工業園作為我市農村集體經濟的重要載體，曾經為我市經濟快速發展奠定了堅實基礎，但由於早期鄉鎮規劃管理缺失、農村集體經濟形成利益依賴等原因，導致村級工業園土地利用效率低下，違法建設、安全生產、消防隱患、環境汙染等問題突出，隨著城市和經濟轉型加快，已越來越不適應現代化發展的要求。
（一）空間分佈零散。據不完全統計，我市 “三區一市”現有村級工業園81個，佔地面積約19959.28畝，佔全市現狀工業用地規模的6.1%，主要分佈在蓬江區杜阮鎮、棠下鎮、荷塘鎮，江海區的外海街道，新會區會城街道，鶴山市沙坪街道、址山鎮。其中，蓬江區21個，佔地面積7808.2畝；江海區17個，佔地面積4617.08畝；新會區27個，佔地面積3355畝；鶴山市16個，佔地面積4179畝。由於村級工業園受不同集體經濟組織的直接控制，村級工業園僅有少數是連片的，更多的是零星分佈，小的幾十畝、大的上千畝，呈現“大分散、小集聚”的空間趨向特徵。
（二）產業形態低端。村級工業園因租金便宜，吸引了大量低附加值的初級加工企業。據調查，我市村級工業園主要以五金、皮革、燈飾、紙包裝、玻璃製品、塑料製品等傳統產業為主，園區企業規模普遍小、產業附加值低。我市東部“三區一市”81個村級工業園雖然集聚了5251家企業，但規模以上工業企業僅264家，佔比5.02%。
（三）土地利用低效。以村集體為主的招商引資模式，缺乏對產業升級、相關配套設施的長遠規劃，引進的多是層次較低、競爭力不強的工業企業，導致村級工業園普遍存在建設強度較低、建築標準低以及土地利用效率和集約程度較低等現象。我市村級工業園多以低矮、簡易廠房為主，容積率較低，土地利用效率低。比如，蓬江區村級工業園佔該區工業用地面的14.4%，只貢獻3.3%的稅收，畝均產值和稅收分別為190.8萬元／畝和5.68萬元／畝；鶴山市村級工業園佔該市工業用地面的7.7%，只貢獻1.1%的稅收，畝均產值和稅收分別只有38.3萬元／畝和1.61萬元／畝。
（四）管理方式粗放。村級工業園一般以土地或物業出租的方式獲取租金收益，即村集體只經營土地不經營實業。這種單純依賴收取租金獲益的“包租公”模式，直接導致村級工業園進駐門檻低、管理不到位等問題，園內道路、綠化、供水、供電、通訊、汙水管網、商業服務等配套設施不完善，無證無照經營，違規搭建，環評和消防未經審批或審批不合格，住宿與倉儲、生產、經營“三合一”或“多合一”等情況突出，從而給周邊地區帶來廢水、廢氣、噪聲、固體廢棄物等汙染，造成村級工業園檔次較低。比如，江海區在開展消防安全抽查中發現存在消防安全隱患的村級工業園佔比高達92.6%，消防安全形勢令人堪憂。
在杏壇鎮華建達改造項目調研
二、我市村級工業園改造提升面臨“五難”問題
村級工業園改造是對存量土地的“二次開發”，涉及土地資源再配置、土地發展權的重構，是在不同權利主體尋求利益平衡點，相對土地“一次開發”問題更復雜、難題更多。歸納起來，主要面臨“五難”：
一難：歷史遺留問題多，土地整理難度大。村級工業園建於上個世紀八九十年代土地統徵時期，是“村村點火、戶戶冒煙”的歷史產物，存在諸多歷史遺留問題。一是土地權屬關係複雜。村級工業園大多利益主體眾多、土地類型複雜，如何平衡多方利益，順利整合土地，需要綜合考量。比如，江海區江南街道窖頭工業園村級部分，涉及紅星、新星、建星等9個經濟聯合社，居住用地、公共設施用地、倉儲用地相互穿插，土地現狀凌亂；又比如，蓬江區杜阮鎮長喬村鳳山工業園，園區內有工業用地230畝，其中86畝工業用地早年已流轉給私人發展，租約均在2054年或2055年到期。從這兩個村級工業園看，至少需要平衡這幾方面利益：①村居集體（所有權人）、一手租戶（使用權人）、直接使用廠房的生產企業（經營權人）等三方利益。②園區內的不同經濟社之間的利益。由於改造涉及多方利益訴求，勢必造成談判歷時長、成本高、拆遷補償和土地收益方案達成共識難等問題。二是規劃衝突多。村級工業園“野蠻生產”，建設手續不全、不符合現有規劃的不在少數。調研中發現，村級工業園較多存在無總規覆蓋、未編控規、未辦理土地證等問題。如蓬江區荷塘鎮南村工業園、霞村工業園485畝的用地全部不符合土地規劃，兩村工業園原本屬於堤圍內用地，後因防洪問題根據水利部門意見將堤圍向內遷移，造成變為堤圍外非建設用地。針對這些規劃衝突的問題，首先需要調整和重新修編規劃後才能進行升級改造，而規劃調整修改需要按有關法律法規和有關流程辦理，並需要多部門協調配合和利益主體協調，需耗時費力。如涉及多種性質用地，要適用不同的法律法規和政策手續，需分批分類進行報批，手續多、歷時更長。
二難：比較收益不高，產權主體改造意願不強。村級工業園改造，尤其是產業提升類改造項目，相對於“工改商”“工改商住”項目短期收益不明顯，雖然出臺了免補地價、財政扶持等多項鼓勵措施，但利益差距依然較大。從成交價格來看，2016—2018年，江門市工業用地掛牌成交均價在20-30萬元/畝之間波動，而商住用地普遍在500-800萬元/畝，不同的改造方向收益相差20多倍。因此，在改造意願上，村集體著眼於眼前利益，更加傾向於將園區改造為房地產項目，直接追求土地價值的最大化。此外，在深化土地制度改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場的大背景下，出於對集體建設用地與國有土地同權同價的預期，不少村集體更願意把集體建設用地抓在手裡等待觀望，以期以後通過直接入市獲得更大收益，從而影響了參與村級工業園改造的積極性。
三難：投入大回收慢，社會資本參與積極性不高。當前村級工業園改造提升面臨諸多難題，尤其是土地前期整理涉及複雜的土地權屬及租賃時間長短不一等問題，前期資金投入大，資金回收時間長，導致社會資本對村級工業園改造普遍持觀望態度。一是改造成本高。在一般國有土地開發中，企業開發成本包括建設成本、市政公用設施成本和土地出讓金，建成后土地和地上建築所有權歸屬企業。而村級工業園改造中投資方承擔的成本則主要為土地整理成本、代建成本、土地租金等。對比起來，雖然將工業用地出讓成本轉化為土地租金，能降低一定比例的開發成本，但和普通徵地不同，村級工業園改造土地整理成本平均每畝要高出50萬至80萬元，開發成本依然偏高。同時改造后土地、地上建築所有權仍歸村集體所有。二是回報週期長。對投資方來說，在保證村集體現有利益不減少的前提下，僅僅以出租物業作為收益的投資回報的週期過長，無論是有權屬還是無權屬用地的村級工業園改造。據估算，回收成本至少在10年以上，過長的投資回報期增加了土地租賃使用中的不確定性。比如，在與村民博弈過程中還存在漲租、結束合作等不確定因素。因此，在當前經濟下行壓力較大的環境下，出於風險擔憂，實施改造的市場主體參與村改的積極性也明顯降低。
四難：集體建設用地存在先天缺陷，產業導入難。這些年，很多企業紛紛把企業從村級工業園搬遷到鎮級以上工業園發展，其中原因除了鎮級以上工業園有較完善的配套設施和服務外，更重要的是土地使用制度存在較大差異。鎮級以上園區提供的土地是經出讓的國有土地，其使用權可以轉讓、抵押，能夠給企業後續經營提供更多便利，而村級工業園土地為集體經濟組織所有，在使用權的權限和土地保值增值等方面與國有建設用地相比穩定性較差，不是高端、科技型企業的最優選擇。
五難：基層幹部風險擔憂大，可能影響村改推進落實力度。由於我國現行關於土地開發利用的法律法規是基於新增建設用地來制定的，而要確保村級工業園改造紮實有效推進，必須在政策層面進行制度創新。調研中一些基層幹部也反映，近年來，國家加大對土地監管力度，村級工業園改造涉及歷史用地完善手續等方面的規定突破了現行法律法規，擔心可能引發行政風險和法律風險，對此普遍持審慎態度。同時，村級工業園改造工作容易引發維穩的風險，基層在處理有關問題時小心謹慎，不敢快速推進。
村級工業園改造提升調研座談會
三、推動村級工業園改造提升的建議
村級工業園改造是一項綜合系統工程，既包括歷史遺留問題處理、多主體利益平衡，也牽涉社會資本引入、產業培育發展等。可以預見，村級工業園改造將是一塊難啃的“硬骨頭”。但是，村級工業園改造是我市存量用地提質增效的突破口，是一場必須要打而且要打贏的硬戰。一方面，新增建設用地空間匱乏。2017年，我市土地開發強度達13.19%，高出全省1個百分點，居珠三角第八位。其中，蓬江區已達40.8%，江海區49%，超過地區土地開發強度警戒線水平（30%），未來新增建設用地的空間有限。另一方面，土地指標配置政策變化帶來挑戰。原省國土資源廳2018年修訂的《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》調整了計劃指標供應方式，廣東自2018年起，除基礎設施和民生項目外，不再向珠三角地區直接下達新增建設用地計劃指標。這意味著，傳統依靠增量土地發展的慣性模式已經行不通，挖潛盤活存量土地成為今後土地管理工作的重要方向。因此，村級工業園改造再難也必須積極推進，既要做好打“持久戰”的準備，更要聚焦“五難”問題打好“攻堅戰”，力爭用2-3年的時間推動村級工業園改造取得實質性突破。
（一）聚焦形成工作合力，加大統籌推進力度。一是建立強有力的組織機構。成立由市領導任組長、市直有關職能部門一把手及“三區一市”政府主要領導為成員的工作領導小組，負責對村級工業園改造工作進行指導協調。“三區一市”政府作為改造工作的責任主體，成立相應工作機構，根據轄區內升級改造的方向定位，統籌推進村級工業園改造各項工作；各鎮（街）作為升級改造的實施主體，負責村級工業園升級改造有關具體工作的推進落實。建立市縣兩級領導聯繫掛點村級工業園改造提升示範項目機制，選取一批改造基礎好的園區作為重點示範項目，搭建由掛點領導、掛點聯絡員組成的服務網絡，做到領導到位、責任到人，形成以點帶面、全面推進的工作格局。二是構建完備的頂層政策體系。建議參照順德區政策體系，由市自然資源局牽頭制定村級工業園改造提升的綱領性政策文件。各有關單位結合職責範圍，加快制定優化建設用地指標利用、實施城鄉建設用地增減掛鉤、分類處理違法集體工業用地完善歷史用地手續問題、推動留用地改革、產業扶持、招商獎勵、利益分配等配套政策，出臺村級工業園搬遷補償、土地整理、土地整合等一系列操作指引，切實打通村級工業園各類難題的破解渠道，為升級改造提供頂層政策依據和保障。三是實現“一本臺賬一張圖”管理和監督。全面開展村級工業園集體資產清查、園內現狀企業摸查、土地資源和建設現狀調查等工作，並納入統一的信息化平臺管理，實現“一本臺賬一張圖”管理，對村級工業園內的權屬變動、合約變動、企業變動及改造提升進度等進行全方位的跟蹤管理，為“一園一策”定製適宜的改造提升方案奠定基礎。
（二）聚焦破解歷史遺留問題，分類處置綜合施策。一是積極爭取上級政策支持。從順德改造經驗來看，順德村級工業園改造之所以能夠在短短几年的時間內取得重大進展，其中一個重要原因就是得益於省委省政府大力支持順德區率先建設廣東省高質量發展體制機制改革創新實驗區，賦予順德18項政策支持和權限突破，其中涉及村改有11項，實實在在解決了影響村改推進的歷史遺留問題。要爭取省賦予順德的支持事項在江門複製推廣，建立落後產業和危舊廠房淘汰機制、容錯糾錯機制、用地審批、空間規劃、項目報建、快查快處機制等，穩妥處理歷史遺留問題，推進村級工業園升級改造。二是差異化完善土地利用手續。對於符合“三舊”改造條件的違法用地、違章建築，對其作出罰款（處理）決定後，可按現狀建設用地分類完善手續。因歷史原因未能確權辦證的資產用地，對其作出罰款（處理）決定後可按照現行政策完善用地手續。對符合土地利用總體規劃的工業園，有土地使用證的可直接納入改造範圍。對不符合相關規劃且存在重大安全隱患的違法建設予以堅決拆除，逐步消化存量違法建設。三是加強園區連片整合改造。鼓勵分佈散、規模小的村級工業園連片整合改造，在權屬清晰、程序合法的前提下，允許村級工業園改造項目及“三舊”改造項目範圍內開展建設用地置換，包括集體建設用地與集體建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間、國有建設用地與國有建設用地之間的土地置換。四是實施“一園一策”分類提升。鑑於村級工業園類型不一，在推進改造時，應“因地制宜”採取政府主導實施改造一批、社會資本推動實施改造一批、政府與社會資本合作實施改造一批、鼓勵原有企業自主改造一批、多部門共同整治提升一批、利用地券政策復墾一批等改造模式。比如，對土地剩餘租期較長，鼓勵原土地承租人自行改造。對於土地整合難度大、能夠成片推動改造的、改造條件比較成熟的、區位條件優越的的改造項目，由政府主導推進。
（三）聚焦利益平衡協調，激發各方參與改造熱情。一是建立收益保障機制。制定搬遷補償補貼辦法，通過財政補助、適當減免稅收等方式，確保村集體、村民、廠房業主、企業經營者不因升級改造而收益減少；探索土地混合出讓制度，對部分具有特定條件和區位優勢的園區，在適度提高土地建築容積率基礎上，允許並鼓勵實施跨性質、跨用途的混合開發模式，從單一功能向多功能轉型，提高土地的社會效益和經濟效益；完善園區產業廠房使用權分割銷售制度，明確產業廠房的產權分割對象和範圍、產權分割條件、產權登記實施細則，吸引社會資本參與園區改造。二是建立利益補償機制。對投入大且回報不確定的拆除重建（工改工）和無明顯經濟效益“復耕復綠”的改造類型，適當加大財政補償力度，平衡不同改造方向間的利益差異。三是建立政策激勵機制。按照“以獎代補”的原則，對完成建設任務、建設成效好的市（區）、鎮(街)給予包括用地指標、環評、貢獻獎勵、稅收返還等政策激勵，促進園區主動升級改造。四是建立倒逼促改機制。針對園區違法用地和違法建築較為普遍的現狀，通過健全完善“兩違”整治、環保整治、安全整治、無牌無證整治等單項專項整治或聯合整治行動，提高園區整治效率；進一步完善土地違法的懲治機制，對“小散亂差”而怠於改造的園區及企業提高行政執法實效，實現以打促改。
（四）聚焦落實改造資金保障，多舉措拓寬融資渠道。一是多渠道籌措改造資金。多渠道籌措財政資金、村集體資金、社會資本等改造資金，實現資金來源和籌資方式多樣化。財政資金方面，在市縣兩級分別設立村級工業園改造扶持專項資金，用於村級工業園改造提升中的基礎設施建設、土地整理、拆遷以及獎勵等用途；對符合“三舊改造”政策的村級工業園改造，納入“三舊”改造範圍統籌資金安排，並從農業土地開發資金收入、耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費中籌集資金。村集體資金方面，鼓勵村集體以自行出資或以土地作價入股等多種方式參與園區改造提升。社會資本方面，積極探索引入房地產企業、產業園區運營商等市場主體參與村級工業園改造，賦予其建設工業廠房和出租物業獲利的權利，或引入新型產業主體自行籌集資金進行改造。對於直接將土地出讓給產業實體的，可以採用產業扶持基金或股權投資資金的形式籌措資金。二是發揮國資撬動社會資金參與園區改造作用。遵循“政府引導、市場運作、優勢互補、合作共贏”的原則，通過“國資+社會資本”等方式，組建村級工業園區改造開發公司或引進專業開發公司，在土地整理、項目運營、產業引進等方面進行合作。三是發揮金融機構支持園區改造的作用。完善中小微企業投融資機制、政策性小額貸款保證保險、支持企業融資專項資金、融資風險補償專項子基金等一系列金融扶持政策，發揮融資性擔保機構對園區改造融資擔保作用，鼓勵銀行業和投資行業等金融機構支持社會資本參與園區改造建設，保障園區改造資金需求，緩解園區企業融資難、融資貴問題。
閱讀更多 江門政研 的文章
