作品簡介
【作者】
Stephen B. Kalpan是美國喬治華盛頓大學政治科學系與國際事務系的副教授。研究方向是比較政治經濟學，特別是國際金融與發展的政治經濟學、宏觀經濟政策制定的政治經濟學。近年來他主要關注中國在西半球影響力的提升，以及拉丁美洲政治。
【編譯】蔡宇（國政學人編譯員、中國人民大學國際關係學院碩士生）
【校對】周義元 （中國社會科學院拉丁美洲研究所博士生）
【審核】曹鵬鵬、金磊
【排版】
趙怡雯
【來源】
Kaplan,S.B.(2016).Banking unconditionally: the political economy of Chinese finance in Latin America.Review of International Political Economy,23(4),643-676. doi:10.1080/09692290.2016.1216005
【致謝】中國社會科學院拉丁美洲研究所周義元博士對本文審校提供了友情幫助，在此致謝！
期刊介紹
Review of International Political Economy, 國際政治經濟學評論，創立於1994年，是一本以國際政治經濟學為主要內容的同行學術評審雜誌。
文章導讀
一、導言
Introduction
2008年全球金融危機後，中國國有資本逐漸崛起並開始全球擴張。在美國縮減出口的同時，中國不斷尋求第三市場投資以創造新的貿易機會。中國通過在基礎設施、建築業和重型開採工業的投資，保障自身原材料和能源供應的同時，獲得了新的出口市場。與此同時，與中國的經濟相互依存也使拉美國家多了新的資本來源。
中國國有資本與傳統西方“市場導向資本”(market-based capital)並無本質區別，但中國資本更願意追求長期回報。對於某些債務國，相比於頻繁受到市場導向資本的短期波動影響及其緊縮政策要求，這種增加當下不確定性以期在未來獲得更大回報的理念有更大的吸引力。此外，中國承諾不干涉內政，意味著中國耐心資本願意承擔新興市場的商業週期風險。
本文認為，中國成為拉丁美洲新的債權國讓拉美能夠重新從全球獲得“耐心資本”(patient capital)融資，使初級產品出口的繁榮消退後，拉丁美洲得以尋找新的融資途徑。本研究發現政府對國家經濟的干預程度存在相當大的差異，為全球化、新自由主義及拉美左翼等領域的研究提出新的見解，同時也為中國在拉丁美洲崛起的研究提供新視角，並對中國和美國經濟力量的轉移進行了系統化的比較分析。
二、理論框架：耐心資本增強政策靈活性
全球化理論的學者往往就經濟相互依賴如何強迫政府降低政策自主性進行討論。學者間存在一個共識，認為流動資本會施壓政府採取自由放任的經濟政策。趨同派認為全球化使國家間出現“競次 （race to the bottom）”，導致喪失抗拒資本家利益的權力；分化派對政府能力具有信心，預期政府能增強國家能力，應對全球化產生的混亂。
作者認為，國家驅動的資本主義往往具有更“耐心”的特徵。國有資本是全球金融體系中耐心資本的一種重要形式。與私人市場資本不同，耐心資本以週期長遠和維持長期關係著稱。與頻繁波動的市場導向資本(market-based capital)相對，傳統上，耐心資本的主要構成是基於個人或地緣政治聯繫的國際銀行貸款及全球發展援助。國有債權人無需遵循短期債務評估標準，因為即使債務人面臨財務困境，他們的貸款收益也有政府的隱性擔保做背書。此外，債權國政府往往緊密參與制訂全球行動戰略，導致商業和政治的界限變得模糊。例如中國為了新興市場南南合作的發展機遇，往往願意承擔新興市場的脆弱性，關注長期收益。
國有資本的特性轉變了傳統全球經濟相互依賴和國家政策自主性的關係。債權國的長期視角和地緣政治考量降低了國有資本退出債務國的可能性。當短期資本退出的威脅減少，債務國政府將具有更多的政策空間。政府更不容易遭受緊縮性信貸衝擊，從而避免了融資成本驟增，也使他們能提高公共開支回應選民訴求。國有資本減輕了全球化對各國政府的壓力，使拉丁美洲政客能更積極地回應社會訴求，改變全球化時代的市場和社會間傳統的緊張關係。
三、拉丁美洲國家的政策空間
Latin America’s room to maneuver
拉丁美洲的歷史上左翼政府屢見不鮮。但為什麼在經歷2007～2008年經濟危機和隨後的大宗商品價格回落後，拉丁美洲的左翼政權仍如此穩定？在全球債權國對經濟民粹主義忍耐度下降的十年，厄瓜多爾的科雷亞政權，委內瑞拉的查韋斯和馬杜羅政權，阿根廷的基什內爾等左翼政權是如何保持穩定的？為什麼有的左翼政府願意遵循經濟學家建議，有的選擇深度干預經濟？
國家的政策空間往往反映出政府的財政空間，或者政府可用資源彌補財政虧空。對面臨再分配壓力的發展中國家政府而言，政權存續的關鍵在於是否有充裕的財政空間支撐民眾對工作、工資、公共服務等公共福利提升的訴求。為了回應這些國內政治議程，發展中國家政府反而相比富裕國家借了更多外債。同時，欠發達的資本市場和稅收體制，使得發展中國家的國內財政能力本身弱於發達國家。缺少外部貸款將減弱發展中國家政回應國內政治議程的能力，也使他們無法通過增加財政開支進行逆週期操作應對經濟衝擊。例如，2008年美國採取的大規模財政支出以應對經濟危機，但對於危機重重的發展中國家來說這是更加困難的。
四、從私人資本到公共債權人：緊縮時期的結束？
From private capital to public creditor: an end to austerity?
儘管歷史上拉美國家財政緊縮的模式不斷重演，作者仍期待像中國一樣的單一信用主權國家所發行的耐心資本將增加債務國操作的空間。 比起經濟下行時期採取緊縮政策吸引債券市場資本的做法，債務違約或拒絕遵循市場條件使政府能更加自由地將開支用於政治優先事務。
中國信貸和國家政策導向的聯繫牽涉到國際和國內兩個層面的問題。一方面，作者認為中國國際借款(international lending)的出現對主權債務融資的結構產生了影響，增加了債權國投資的地緣政治考量。這種關係取決於國內資本流動渠道。當外來資本直接流入債務國中央政府時，債務國政府將把它看作財政收益，並增加其財政支出。相反地，當這些貸款流入私人或具有自主性的國有企業時，中央政府並沒有從債務中直接受益。
五、國際視角：新的全球債權人的出現
The international dimension: an emergence of a new global creditor
國家間借貸(state-to-state lending)使政治和經濟緊密連成一體。作者認為，儘管中國發展性金融投資與官方發展援助(ODA)不同，但中國的銀行貸款往往聚焦於自然資源與能源供應充足的發展中國家，以幫助中國保障海外能源和自然資源安全。同時，中國對外投資也是調節中國經濟“新常態”，為中國公司和工人在基礎設施、建築、鋼鐵和能源等產業創造發展機遇的手段。
同時，公共物品供給是中國對外經濟政策的工具之一，旨在減少發展中國家的基礎設施赤字，同時推動中國的出口和投資的增長。在這一政策指導下，中國對拉丁美洲投資在2015年達到近300億美元。這些投資推動兩大重要的國家目標：一是降低中國進口貿易的運輸成本(如大豆貿易)，二是將投資引導轉變為消費驅動的國內經濟轉型產生的剩餘產能投資到國外市場。
作者認為，與私有資本相比，國家間融資降低了資本外逃(Capital flight)發生的可能。傳統的私有資本給債務國政府更小的操縱空間，因為一旦不滿足市場指標可能引起債務國資本外流和信用風險。相反，中國銀行並不採用西方風險評估標準，而將國家利益作為其底線，追求中國的在全球貿易與投資網絡的長期融入。這種經濟和政治目標交融的視角產生了對國家主權風險的不同理解方式。因此與西方投資者和金融機構相比，中國投資者和金融機構提出的政策沒有嚴格的短期條件，中國的機構也願意為那些因不符合西方治理標準而被全球市場排斥的國家提供融資和直接投資。
如果不施加貸款條件，那麼中國將如何緩衝潛在的信用風險呢？作者認為，國家借貸通過兩種方式保障自身安全：一是大宗商品擔保的貸款，以未來大宗商品的出口做抵押，二是與國有企業簽訂保障合同(guaranteed contract)。通過商業聯繫而不是政策條件降低面臨債務違約的風險，國有資本得以在全球促進中國的海外投資利益。國有企業通過獲取未來擴展中國承包商、供應商和工人網絡的承諾來承保信用風險。政策性銀行的融資取代了幣值低估成為促進出口的主要工具。
六、國內視角：當地投資渠道
The domestic dimension: the local investment channel
這種信用危機管理的長期視角是否會立刻導致債務國政府尋求更大的預算自主權？作者認為這種財政自由最終依賴於債務國市場和國家的結構，特別是債務國政府是否充當貸款的中間人。目前中國對拉美國家的貸款主要通過兩大渠道流入。第一，他們被以公共融資的方式直接支付給債務國政府；第二，貸款將被授予取得政府授權提供公共服務的公司。
作者預計當中國投資直接流入當地政府時，政府可以增加他們的財政空間和財政能力，廣泛投資財政項目。與此相反，當財政資金流入中央政府之外的公司實體時，政府的財政自主性並不直接增加，而從中國驅動的經濟增長中間接受益。在本文中，作者試圖就中國貸款、財政政策和債務積累進行分類討論。
中國投資擴展的理論前提，與食利國家(rentier-state)研究不謀而合。食利國家的研究認為，自然資源繁榮助長了政府不穩定的高額支出。(Karl,1997; Ross,1999; Weyland, 2009)。在大宗商品不穩定的2008年，中國貸款的進入幫助拉美國家延遲調整期，併為其的財政開支穩定基礎。假如沒有中國投資，拉美政府的預算彈性將大大降低。例如在巴西，中國銀行貸款往往流入成功取得巴西政府競標的企業，並推動其與中國國有企業合作。
總之，作者認為中國對信用風險管理的長期視角，使中國雙邊貸款不會展現出與市場導向融資(market-base finance)同樣的資本流動不穩定性。當中國資本被直接支付給債務國政府時，它將增加該政府施政空間。
七、比較案例研究
Comparative Case Evidence
為檢驗上述理論的準確性，作者對巴西和委內瑞拉進行比較案例研究，聚焦2007～2008年國際金融危機前後，中國雙邊貸款對拉美國家財政政策的影響。巴西與委內瑞拉兩國都是總統制、中產階級居多的南美洲國家，也是中國在拉美的兩大債務國。同時作者也考察阿根廷和厄瓜多爾，觀察這一理論能否在更大範圍中適用。上述四個國家都是混合市場經濟導向(mixed-market orientation)，因此相較於自由市場經濟更有可能發生政府與市場間的財政轉移。
儘管這四個國家存在共性，但他們的國內公共投資結構存在不同，這也為前文“當地投資渠道”的不同提供比較案例支撐。 巴西等國家的公共投資，如道路、鐵路、火車、港口和能源基礎設施往往由私有資本投資，呈現出自由市場的特徵。
表1中國政策銀行對拉丁美洲主要債務國貸款情況
（阿根廷、巴西、厄瓜多爾和委內瑞拉平均未支付債務）
表2 中國政策銀行對拉丁美洲國家中央政府的貸款
（阿根廷、巴西、厄瓜多爾和委內瑞拉平均未支付債務）
這些融資在拉丁美洲各國內是如何被分配的？表2呈現了四個債務國國內融資渠道間的分化。當中國貸款佔拉美國家外來公共金融的比例上升時，拉美國家的財政赤字相應增加。在金融危機發生前五年，阿根廷、厄瓜多爾和委內瑞拉保持盈餘狀態。在金融危機發生後，上述國家的財政盈餘變為財政赤字。然而巴西中央政府實際上基本未收到直接融資，因為貸款的主要流向是私營公司採購。在巴西，中國投資主要流向私營企業，外來公共融資佔巴西國家外來融資的5%以下，財政赤字相對較小。觀察金融危機五年後中國融資在巴西國內的流向，巴西並未充當外來融資的中間協調者，因此巴西財政的靈活性並未由於中國資本的到來而顯著增強。
通過下文對委內瑞拉與巴西案例的對比分析，作者試圖評估國家直接融資對拉美國家政策自主性的影響。通過反事實推理，作者認為中國對拉美的國家間融資投資補償了2008年全球金融危機後拉美國家商品貿易收入的下降，增大了政府財政的自主性。
八、委內瑞拉：以中國國家間借款補償大宗商品價格回落
Venezuela: Chinese state-to-state lending offsets commodity corrections
委內瑞拉往往被當作資源詛咒的典型代表。在大宗商品價格下行期，委內瑞拉政治家依靠國際市場的債權國和IMF維持自身財政的可調節性。
中國外來融資拯救了委內瑞拉政府的財政危機。上一次金融危機後的商品調整期(commodity correction)使委國政府財政緊縮，在此背景下，每年190億美元的中國政府對委內瑞拉政府直接貸款佔委內瑞拉外來金融的近乎一半，投資主要集中於大型基礎設施項目。此外，中國融資減輕了國際投資市場對委內瑞拉的限制，提升了委內瑞拉的政策靈活性。如果加上中國對委內瑞拉石油公司(PDVSA)的資金支持，委內瑞拉當年財政赤字將達到GDP的6.3%，不計該筆資金的赤字率為4%。如果沒有中國的國家間融資援助，難以想象委內瑞拉可以在大宗商品價格回落時採取如此大規模的國家干預。2013年馬杜羅上臺後繼續維持與中國的“石油換貸款”項目，以便為自身財政支出的獲得金融支持，使委內瑞拉在後金融危機時代保持財政赤字。
九、巴西：私人企業合約降低了政策自由度
Brazil: private procurement reduces policy discretion
中國的無附加條件的金融合作模式增大了委內瑞拉等國家的政策自主性和財政靈活性。然而對巴西而言，中國的金融支持不一定導致政策自主性的增強。這決定於中央政府是否直接接收中國的融資。
在中巴金融合作模式上，中國政策性銀行往往為中國公司在巴西投標公共服務項目提供融資。巴西政府則通過一系列國內稅收和私營企業合約支持自身項目。自2007年後，國際資本市場佔巴西外來金融的47%。此外，巴西也可以作為後大宗商品繁榮週期(post-commodity boom)之後政府並未採用中國融資的案例。
為什麼現金短缺的巴西政府不直接請求中國的銀行金融服務？前一個商品繁榮週期後，盧拉政府有能力採取強力的財政政策應對金融危機，巴西經濟在2008～2010年持續增長。儘管巴西從與中國的經濟依存中獲益，巴西並未直接依靠中國投資。羅塞夫總統當政時期也採用一系列措施增大對巴西社會福利的支出。這一舉措難以滿足廣大中產階級的需求。
作者認為，巴西追求多元化融資來源的政策，也反映出所謂“中國製造業商品的湧入將使巴西去工業化”的懷疑論調。巴西政府更希望接受附條件的融資提案，而非給予中國供應商和勞工特殊優待。與委內瑞拉的模式不同，中國的融資渠道主要是巴西國有銀行和Caixa經濟聯邦等機構。這種渠道將減少聯邦對國有企業約佔10%的經濟補貼，使巴西投資環境轉好。
總而言之，巴西政府並未轉向中國銀行以實現財政擴張，因為它試圖招徠財政保守主義的私營投資者，使他們繼續支持政府在財政上的緊縮政策。同時，中國投資同時實現了其經濟目標和社會目標。
十、案例拓展：阿根廷與厄瓜多爾
Case Extensions: Argentina and Ecuador
為了檢驗耐心資本和國家財政支出的關係是否能適用於巴西和委內瑞拉以外的國家，作者將案例延伸到阿根廷和厄瓜多爾。這兩個國家都是中國的債務國，同時儘管兩國在金融危機後都遭遇了財政惡化，阿根廷的財政惡化程度更加顯著。（如表2所示）
作者認為，與厄瓜多爾相比，阿根廷向中國靠攏的趨勢較慢。在2014年，阿根廷與中國建立了雙邊合作和投資協議，中國銀行的融資使阿根廷避免了進行公開招標。在08年金融危機後的幾年間，基什內爾政府努力擴大稅收收入，徵收出口稅，將私人養老金體系國有化，調整國內法律使中央銀行儲備能為國家賬戶提供融資。在基什內爾任期最後幾年，阿根廷政府越發希望利用中國的區域一體化投資支持其國內的政治議程。阿根廷政府向中國貸款以支撐本國的基礎設施計劃，並拯救本國在2014年債務違約後不斷萎縮的外匯儲備。
與此相比，厄瓜多爾在全球金融危機後通過行政裁定，允許中國政策性銀行等公共實體參與融資。厄瓜多爾2008年的債務違約恰逢國際金融危機，但中國資本的出現讓厄瓜多爾找到市場導向融資之外的另一路徑，幫助國家脫離緊縮政策。自2008年以後，中國已成為厄瓜多爾最大的債權國，中國資本被用於彌補財政虧空和大型基礎設施建設項目。由於不再那麼屈從於全球市場的壓力，厄瓜多爾的財政從危機前的入超狀況，轉變為2016年的2.1%的出超狀況。
十一、結 論
中國在西半球快速的經濟擴張為當地政府提供了重要機遇。耐心資本為政府提供了一條不同於緊縮導向的市場融資的路徑。在比較研究中，作者檢驗了巴西和委內瑞拉等南美洲經濟體獲得無條件融資後是否增強了國家預算的自主性。巴西依賴私人合同和國際債券市場提供公共服務，並未直接向中國借款。儘管仍有向企業和個人的補貼現象，但巴西政府也嚴格保持了財政紀律。相反，委內瑞拉當局接受了中國政府無條件對政府金融貸款，顯著加強了維持大規模財政赤字和高度經濟干預的能力。同時，這一模式在阿根廷和厄瓜多爾也適用，兩國財政赤字確實隨著中國國有資本佔外資比例的上升有所提高。
本文系統地解釋了中國和美國經濟權力平衡的轉變如何影響國家政策選擇。中國的經濟參與可能產生意料之外的結果。中國不帶政策條件的融資或許有助於國家提高政策自主性並獲得發展的機會。不過，如果債務國政府沒有謹慎地將貸款用於長期社會福利，中國的貸款可能導致另一輪拉美債務危機。
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