過去一個月，美國聯邦政府抗疫政策在“保經濟”還是“重疫情”之間搖擺。
科學模型預測，如果美國不採取措施，因新冠死亡人數將高達220萬；如全境保持準隔離狀態，美國新冠死亡人數將會下降到10萬至24萬人。
各州政府自主決策，倒逼聯邦政府政策調整。特朗普則開始重新塑造戰時總統形象。
從3月底開始，美國新型冠狀病毒肺炎疫情迎來大爆發，病例確診數量出現井噴，截至4月5日（美國東部時間），美國新冠病毒陽性確診病例已達33.5萬人，進入4月，每天新增確診病例都超過2萬人。
公共防控政策開始逐步收緊。對於美國聯邦政府來說，過去的一個月是“後知後覺”的一個月，他們用這一個月的時間，完成了從“檢測困境”到“明確策略”的轉變 。
2月底是美國開始著手調整病例檢測和防控舉措的關鍵節點。2月28日，美國州一級政府首次發佈行政命令，意圖控制疫情傳播——位於北美西海岸的華盛頓州和俄勒岡州各自關閉一所學校。次日，在各州政府的強烈要求之下，美國FDA決定允許各地醫院和學術實驗室自行開發檢測試劑。幾乎同時，當地時間2月29日，華盛頓州出現了首例新冠死亡病例，給美國各界敲響了警鐘。
在聯邦政府領導下的抗疫措施，顯然是失敗的：社區傳播情況不明、早期檢測機制無法推廣，錯過了防疫的黃金時間點。後來一個月，美國政府的疫情應對定下了新的基調：由各州領頭組織，聯邦政府起協調和支持作用。
美國抗疫頂層設計的四大轉向：疫情優先、成立小組、行政手段、立法保障
最初，美國抗疫政策一直在“保經濟”和“抗疫情”之間搖擺。
以不斷弱化新冠病毒影響的總統特朗普為代表的“保經濟”派，與白宮疫情領導小組內的專家反覆拉鋸，策略一度混亂不明，直到3月29日，雙方才達成共識：優先應對疫情。
即便如此，直到3月中旬，特朗普仍然將新冠肺炎與每年的流感等同。3月11日，世界衛生組織宣佈新冠肺炎世界大流行，由此，美國各類大型集會、體育賽事、商業活動陸續取消，美國股市經受多次歷史性重挫，在這樣的背景下，白宮內醫療科學團隊的意見才佔據上風。（見八點健聞此前報道：美國確診病例18萬，那位公開懟特朗普的專家越來越受民眾擁護）。
3月16日，美國公佈了暫時性的“15天遲緩病毒傳播”疫情應對策略，建議不要舉行10人以上的集會。這15天中，對於以下幾個至關重要的問題：疫情是否得到控制，失業和商業停擺代價是否太大，是否調整措施，什麼時候恢復常態等等，聯邦政府都沒有真正表態。
直到近日，特朗普還提出了“疫情應對措施不應該比疫情本身殺傷更嚴重”的論斷，認為應該在4月中旬放開社會生活的管制，這個觀點受到以福奇（Anthony Fauci）為首的白宮醫療專家團隊反對，他們最終說服特朗普：美國將延長當前社會停擺，保持人際距離直到4月30日。
白宮抗疫組織架構3月底有了巨大調整
早在1月底，白宮就已經成立了新冠疫情應對領導小組，但彼時領導小組並不能直接指導衛生健康體系。主導疫情應對工作的還是衛生健康部（HHS）。
3月底，疫情應對工作開始交由白宮領導小組統籌，具體事務則轉由聯邦應急管理署牽頭接管，小組可以協調多方力量，並直接越過CDC疾控中心進行公眾對話。
這種機制性的調整，讓信息能夠以最快的速度傳導到決策層，最終加快了檢測試劑開發分發、醫療資源審批等工作，並且理順了疫情一線的州長與聯邦、聯邦政府與公眾的對話機制。
再次，美國聯邦政府決定運用行政令和緊急狀態等行政手段，直接動用災害救援體制內的人力和資金。3月中旬，白宮在公佈“15天”策略的同時宣告美國進入國家緊急狀態，隨後，在各州州長申請下，宣佈某些地區進入重大災難狀態。這些行政動作最大限度上動員了全美醫療體系中的社會資源，直接用於應對疫情防控。包括聯邦應急管理署管理的四百多億災難救濟基金和醫療物資戰略儲備庫，以及聯邦與州聯合運作的所有公立醫療保險和公共衛生項目。此外，軍隊體系內的海軍醫療艦、陸軍工程兵團和有醫療訓練的退役士兵，也相繼投入到對地方政府的援助中。
最後，從立法角度發力，為醫療機構提供資源，同時也為眾多受疫情影響的民眾解決短期生活問題。國會和參議院中兩黨較為快速地批准兩項法案，通過多個渠道撥款，為地方政府、醫療機構和美國普通民眾提供應對疫情的資金支持。
傳染病學和經濟學如何影響美國決策？
政策調整，是美國聯邦政府多維度博弈的產物。
傳染病學指導與經濟數據反饋，這兩大學科因素一直是美國抗擊疫情策略的隱形之手。
3月初，美國聯邦政府主要依賴的傳染病學信息是基於中國病例研究得出的初步結論，特別是八成確診病例為輕症，重症和死亡病例主要集中在老年人和有基礎疾病的人群。這些傳染病學信息直接反映在疾控中心對各州的傳染病學指導和白宮的公眾發言當中。
值得注意的是，早期聯邦的策略制定中卻並沒有強調新冠病毒的高傳染力和對醫療系統的巨大沖擊。
而學術界早於聯邦政府政策，在3月初就做出了快速反饋。在傳染力和感染人數預測方面，英國倫敦帝國理工學院的新冠肺炎研究團隊（Imperial College COVID-19 Response Team）做出預測，3月16日的模型預計美國如果不進行干預，會有220萬人感染死亡， 81%的民眾會被感染，並在6月中下旬達到死亡高峰——這個判斷還沒有將醫療資源擠兌導致的可能死亡納入計算。
模型對於採取不同應對措施的潛在影響也做了預測；其中，最為激進的病患隔離、全家居家隔離、保持人際距離的方案與美國聯邦的指導意見一致。
△Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID-19 mortality and healthcare demand, 來自倫敦帝國理工學院新冠疫情應對研究團隊，發表於3月16日。
與此同時，哈佛、Urban Institute和Kaiser Family Foundation等學術研究機構分別指出，美國現有的醫療資源不足以應對任何假設條件下的新冠病情高峰，尤其是重症護理醫療資源，比如床位、醫護人員和呼吸機。以上這些分析都被聯邦政府所關注到，併成為聯邦政府啟用聯邦緊急管理署、陸軍工程兵團的應急力量和激活美國工業體系轉產呼吸機的決策基礎。
在醫療體系、傳染病學研究之外，疫情防控的巨大經濟代價曾經令美國官方態度多次搖擺。標普500指數在3月18日創下新低，26日全美報告了創紀錄的330萬人的單週失業數據，這個數字是前一週的10倍。
在這兩個時間點前後，特朗普都曾出面表態經濟“很快”甚至“幾周”就會快速反彈，表示可以在4月12日復活節前結束目前的準隔離狀態。
搖擺之下，領導小組中的福奇和伯克斯（Deborah Birx）兩位醫療專家綜合了藥物研發和最新的疫情數據，重新修正了疫情應對策略。3月中旬，兩位專家及製藥公司分別發聲，表示疫苗真正問世還需要一年到一年半的時間，這意味著聯邦政府必須準備好為地方政府、居民和私營單位提供中長期的支援。
3月底，白宮醫療團隊參考多個流行病學模型，主要集中於華盛頓大學、哈佛大學、帝國理工學院、東北大學、哥倫比亞大學等幾個團隊的研究模型來預測疫情走向。3月31日的白宮新聞發佈會上，兩位專家綜合這幾個研究結果得出，如果美國全境保持準隔離狀態，美國將會有10萬到24萬人死於新型冠狀病毒肺炎。
△ 白宮3月31日對疫情發展、死亡人數和疫情峰值預測，截圖來自白宮新聞發佈會
華盛頓大學健康指標與評估中心（IHME）模型指出，到8月4日，美國會有接近8.4萬人因新冠肺炎喪失生命。這一測算考慮了最為激進的人際距離控制措施，以及可能存在的醫療資源擠兌。福奇多次公開發聲，直接迫使政策保持當前防控策略不變，至少延長到4月底。
△ 白宮引用華盛頓大學IHME團隊預測專家Chris Murray模型結果，對疫情應對策略作出調整。圖片截自3月31日白宮新聞發佈會直播。
目前美國疫情應對的科學判斷也隨著意大利疫情的發展而不斷調整。白宮最新公佈的決策直接引用了意大利最近一個月的疫情發展數據。意大利的數據顯示，在居民隔離進入第四周後，確診人數開始下降，疫情開始得到控制。這一信息也成為美國堅持當前持續疫情管控措施的基礎。
各州率先行動刺激聯邦反饋
早期，美國的疫情主要集中在東西海岸的幾個州。在聯邦體制下，各州的疫情應對都由各州政府自己牽頭，個別疫情嚴重的州、市、縣率先反應。反過來會倒逼白宮和國會進行策略調整。
首先是早期新冠病毒檢測遲滯。由於美國疾控中心向全國發放的首批檢測試劑存在瑕疵，直到2月29日，美國各州仍然必須將檢測樣本送到疾控中心位於亞特蘭大的總部實驗室；同時，早期檢測門檻很高，必須要有臨床症狀、到過武漢或接觸過確診病人，才可以在醫生診療後將樣本送檢。這就導致了華盛頓州已經出現了社區人傳人傳播病例，但無法檢測確診。
3月初，聯邦的各大機構放棄常規流程，陸續自己研發檢測試劑，擴大公立機構檢測能力。另一方面，各州還在FDA審批環節中動用緊急流程快速審批，通過提高私營機構中的效率在檢測環節上彎道超車。這使得美國大大提升了檢測量和檢測速度，隨著Roche大批量檢測和Abbott五分鐘快速檢測的逐漸普及，臨床檢測的瓶頸有望徹底得到解決。
檢測能力提升後，救治資源的瓶頸還沒有得到解決。在呼吸機和防護用品的採購中，美國州政府、地方醫療機構以及聯邦政府下轄的應急管理署都在市場中獨立購買，各州州長在每日疫情通報中也坦言供給有限，價格也因為各方競價被抬得很高。截至發稿時，情況依舊如此，但聯邦政府已經著手進行干預。
一方面是加大生產，儘管要不要生產相關物資是企業自己的事，但上週五美國已經首次應用戰時生產法案的權限，來要求因價格原因談判失敗的通用汽車公司投入呼吸機生產。這個事件已經向市場釋放了信號，未來需要產能繼續擴大或者是爭取談判優勢的時候，主動權已經掌握在了政府手中。
另一方面是放寬可用物資標準，因為生產週期過長，無法及時滿足一線需求，美國FDA和CDC多次放寬了已有的物資使用標準，通過批准呼吸機一機兩人用、麻醉吸入器改裝呼吸機、口罩重複使用綱要等動作來回應一線醫護人員的迫切需求。
各種政治因素和民意反饋
2020年是美國大選年，多個與選情有關的因素，影響著聯邦層面的疫情應對策略。
今年11月，總統大選進入投票階段。白宮過去三年倚仗經濟增長得到了部分民眾信心，這也是特朗普在2月底3月初時，怕導致民眾恐慌影響經濟，對疫情輕描淡寫的原因。
3月中旬至下旬，美國南方的佛羅里達州、路易斯安那州和得克薩斯州病例快速增長，這直接導致力挺特朗普的保守媒體福克斯新聞調轉方向，摒棄了3月中旬以前對新冠病毒的輕視態度，開始播報疫情的嚴重影響。
現在的特朗普，有將自己塑造成戰時總統形象的傾向，希望依賴抗疫措施得力重塑參選競爭力。 3月中旬以後，聯邦層面堅持疫情防控措施並擴大資源動員，被專業人士認為與參選因素脫不開干係。
王若冰|特約撰稿
（美國公共政策智庫Urban Institute 醫療政策研究員）
本文內容、觀點來自作者，不代表Urban Institute立場
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