《國際城市規劃》創刊40週年“最具影響力學術文獻”評選結果
一、地理位置、自然和社會經濟概況
新加坡位於馬六甲海峽咽喉的要衝，是從六十年代起利用優越的地理條件而迅速發展起來的高度城市化國家。國土由新加坡島（簡稱大島，面積為570k㎡）和50餘個離島（面積為48k㎡）組成。地勢平坦（中部山丘最高海拔僅166m）。因靠近赤道（位於赤道北136km），故常年高溫溼潤。現有人口250萬，其中華族佔76.7%，馬來族佔14.7%，印度族佔6.4%，其它民族佔2.2%。
新加坡古稱“淡馬錫”意即海城。十八世紀時屬馬來亞柔佛王國。1819年英國人萊佛士（Raffles）在新加坡河口登陸。當時在河口處僅有一個五百餘人的漁村。此後，便淪為英國殖民地。1942年被日本佔領。1959年自治，1963年入馬來西亞聯邦，1965年8月9日宣告獨立，同年10月入英聯邦。在1959年自治時，國家經濟狀況很差；沒有工業基礎；住房奇缺（約40%的人住在棚戶區）；失業率高達10%；過去所依賴的轉口貿易，由於許多鄰國紛紛轉入直接貿易而日趨衰落。為從根本上擺脫困境，政府決定走工業化道路。1961年開始利用各種優惠政策吸引外資進行大規模建設。大規模工業建設是從裕廊工業區（出口加工區）開始的。目前已形成了以裕廊工業區（1984年佔地79k㎡）為主體，以分佈於各新鎮和老市區外圍的25個工業區為輔，以煉油、機械為主體的工業體系。近十餘年來，國民生產總值年增長率一直保持在10%左右，工資總額每年增長也相應在10%左右．1984年人均國民收入高達5800美元，人均外匯儲備高達4090美元，是亞洲的經濟富裕國家。但從1983年開始，因受世界經濟形勢影響而開始出現經濟衰退，如作為經濟支柱之一的商業、旅遊業出現蕭條。現新加坡政府正採取措施並尋找新的國際市場以渡過難關。
二、城市發展和規劃編制過程
新加坡最早的城市總圖可追溯至1822年。當時萊佛士再度登陸後，成立了一個城市委員會，它授意傑克遜繪製了一張總圖（圖1）。這張總圖具有鮮明的殖民地特色，市區被分成歐洲城、華人區、阿拉伯區。但它對後來市區的發展奠定了基礎．此後，於1827—1843年間建斯里·瑪利安曼興都廟，1839—1842年間建天福宮（媽祖宮），1862年建市政廳（今日的維多利亞劇院），1856—1863年建聖安德烈大教堂，1867年建萊佛士圖書館（今日的國家博物院及藝術畫廊）。20世紀初，於1916年在新加坡河口以西海岸建商港，並先後建雙林寺（1904年）和回教堂（1928年）。這些古建築都被完整地保存下來併成為今日的旅遊勝地。但是，住宅區的建設出現了盲目發展狀況。於是，在1927年成立了新加坡改良信託公司，協調各業主的建設活動。
圖1 19世紀早期的新加坡規劃圖
戰後，於1958年編制了城市發展總圖。在這次規劃中，打通了兩條平行於海岸的幹道，調整了整個路網結構並在用地功能上作了新的安排。1962年新加坡政府聘請聯合國顧問E·勞倫奇（Erik Lorahde）教授來新加坡編制了一個遠期發展大綱和市區的分區規劃圖（圖2），把市區劃分為南北兩個組團（以新加坡河為界），南組團劃分為8個區，北組團9個區。這個規劃對當時的市區改建起了很大作用。
圖2 1962年的新加坡遠期發展大綱圖
1963年，正當新加坡進入工業化建設時，城市建設面臨四大問題，即：人口迅速增長；建成區盲目擴大；交通擁擠；市中心區衰退。為了解決這些問題，政府又聘請由科尼斯勃格（Koehis Berger）教授率領的三人專家組編制全島發展規劃．他們提出了一個沿大島海岸環狀發展的設想並繪製了一個概念圖（Concept Plan，見圖3），預測遠期人口規模為400萬人（事實證明這個數字偏大）。以環形快速公路為骨架，形成環狀城鎮走廊，從環形幹道再分別引出盡端路通向各工業區和新城。
圖3 1963年的新加坡全島發展規劃概念圖
在實踐中，感到這種城鎮發展結構與大島的地形條件和現狀條件不甚相符．因此，於1967年新加坡政府組織自己的技術力量，在環狀結構的基礎上擬定出一個“一環一帶”的城鎮發展結構，即第二張概念圖（圖4），後經幾次修改，終於在1980年形成了後來在實施中指導歷次總體規劃的編制和建設的概念圖（圖5）。
圖4 1967年的“一環一帶”發展概念圖
圖5 1980年的發展概念圖
今日新加坡的城鎮建成區與1967年相比，已擴大近一倍，每年平均增長824公頃．其中，居住用地平均每年增88公頃，工業用地增186公頃，交通用地增加343公頃。此外，尚有90餘公頃的建設備用地被批准為公共開發用地。在建設用地日益增加的同時，公共綠地也從原來的人均3.6㎡增至人均8㎡。
在新加坡島南部海岸帶，結合港口、工業、機場、商業和旅遊業建設，正進行著大規模的填海造地。截至1982年，共填海近57k㎡（不含近海離島填海4.8k㎡）。
市中心區正向南部海域延伸。在已填海造地的227公頃上正興建東南亞最大的旅遊中心（總建築面積152877㎡）。在計劃填海的463公路上，將興建一個體育中心、一個商業金融中心和一個居住、遊樂區。
三、城市規劃機構、內容、審批程序和特點
新加坡城一市規劃包括概念規劃、長期規劃、總體規劃和新鎮規劃．由國家發展部規劃局（新稱策劃局）負責，協同建屋發展局、市區重建局、公共工程局、園林遊樂局等政府部門和法定機構共同編制。市中心區的詳細規劃由市區重建局負責編制。只准私人設計機構承擔單項工程設計和某一區段的建築群佈局及其空間環境設計（表1）。
表一 新加坡城市規劃及其相關機構
概念規劃（Concept Plan）無規劃期。它是全島國土開發的長遠戰略發展構想，是編制長期規劃、總體規劃和新鎮規劃的指導性文件和基本依據。從1963年開始形成“環島城鎮走廊型”發展概念後，經較長時間修改完善，於1980年形成了“一環一帶”發展構想。從這幾年建設用地發展趨勢看，島南沿海城鎮帶發展較快，除向海域有小量延伸外，正大面積向中部陸域擴展，而“環”的發展卻相對緩慢。這說明海岸線的開發是影響沿海城市用地發展方向和形態的決定性因素。
長期規劃（Long-Range Plan）是為期20年的以全國性土地利用和交通網絡為主的綜合規劃。新加坡於1967、1970年編制了長期規劃。規劃步驟大致分為：調查、資料分析、預測、主要土地使用者需求分析、交通網絡研究方案選擇、方案修改、定案等階段。
總體規劃（Master Plan）以市中心區為重點。由於新加坡是土地面積小的城市化國家，整個大島可以說是一個大的城市體系。最早的位於新加坡河口的城市（圖1）已演變成為今日新加坡的市中心區。由於全島國土開發計劃已由概念規劃和長期規劃所體現，因此，總體規劃的重點是1020公頃（原為620公頃，後來填海227公頃，陸域外擴173公頃）的市中心區。按規劃市中心區還將通過填海，進一步擴大至1483公頃。市中心區職能是商業、金融、遊樂、辦公。這部分用地佔市中心區總用地的24.5%；交通運輸用地佔21.6%；居住用地僅佔10.3％（詳見附表2）。居住人口23萬人，佔總人口的9.2%。按規劃，市中心區內居住人口將逐步減少至13萬人，而市中心區就業人口將增至35萬人（現為32萬人）。由於道路設施完善，交通發達，管理先進，因而夜間市中心區仍能保持繁華景象。
總體規劃由兩本文件（說明書和調研報告）和一冊圖紙構成。規劃期限法定五年。從1958年通過第一張總圖後，分別於1965、1970、1975和1980年編制過四次總體規劃。1985年第六次編制總圖。1980年總圖共有101張。其中：
指示圖——1:25000，1張；
圖例——53種，1張；
中心區總圖和專項規劃圖——1:25000，15張；
中心區分區規劃圖——1:5000，1:2500，46張；
其它規劃區總圖——1:5000，25張；
離島區總圖——1:25000，13張。
指示圖中標明不同編號的分區圖位置。分區圖的深度較細，如公建用地即分為八種（分別在桔紅色圖例上用不同字母表示），而且其中不含商業用地（進一步分為主要商業用地和地方商業用地）。綠地劃分為公共綠地、私人綠地、綠帶、自然保護區。此外，尚有混合用地、重建地區、未定使用區、保留場地（按規定，未開發前的空地必須綠化）等。總圖用地按功能共劃分為41種。在總圖中，對不同的分區間均標有明確界線，如現狀中心區分界線、規劃中心區分界線、規劃區分界線、規劃小區分界線和附加規劃區分界線等；對居住用地的不同組團和居住單元，根據城市美學和環境質量要求，明確標明規劃平均人口密度和最高允許人口密度。
新鎮規劃（New-Town Plan）按規劃共將建設15個新鎮。這些新鎮分佈在中心區外圍的“一環一帶”上。從五十年代開始建成第一期和第二期新鎮，如女王鎮、大巴窯等。六十年代後開始建設第三期和第四期新鎮，如宏茂橋新鎮、裕廊鎮等。現正規劃第五期新鎮。新鎮規劃期限較長，內容從總體佈局到詳細規劃。新鎮內居民除在本鎮就業外，還有一部分是在市中心區工作的。由於全島分佈有發達的交通網，故新鎮與市中心區的聯繫便利（圖6）。已建成的裕廊新鎮和宏茂橋新鎮是在近一二十年內新建成的各項設施齊全並配有現代工業區的代表性工業型新城。
圖6 新加坡的交通網絡圖
從上述情況看，新加坡城市總體規劃深度較細，約介於我國現行城市總體規劃與詳細規劃的深度之間。新加坡城市總體規劃圖具有指導建設的作用，這一特點是與我國現行城市總體規劃所不同的。
新加坡城市總體規劃的另一特點是，總體規劃對民眾完全公開（對市中心區分區圖，任一公民都可購買）並在審批前通過各種渠道廣泛徵集民眾意見。這體現在規劃的審批程序上：
審批過程分為三個階段，歷時70天。
第一階段——上報國家發展部長；
第二階段——通過報紙、廣播、展覽等途徑廣泛徵集意見，對有爭議（多在土地利用功能、人口密度方面）的地段，業主可向審理組（審批過程中的一種臨時機構）申訴，經聽審、辯論、裁決後再上報部長；
第三階段——部長批准，頒佈法令實施。
第三個特點是總體規劃的規劃期限短。城市總體規劃有效期僅僅五年．這樣，規劃圖的適應性強，而不像我國總體規劃期20~25年那樣，很難適應城市客觀發展變化的狀況。
四、結語
新加坡國土面積小，人口少，是一個高度城市化國家。各方面的條件均與我國不同，但其規劃編制方法，特別是總體規劃深度和期限值得我們借鑑。
新加坡是從60年代才飛快發展起來的國家，政府高度重視規劃和法制，並有先進的現代管理手段作保證，才取得今日的成就。
新加坡政府非常重視綠化，綠地佔全島上地比例從1967年的1.3%上升至1982年的3%。全島土地除在建工地、採石場和填海工地外，均被綠地覆蓋，已成為名符其實的花園城市國家。
防止環境汙染是規劃中的重要任務。有汙染的煉油廠均被佈置在處於下風向並遠離市區的外圍近海離島上。以重工業為主的裕廊工業區也被安置在距離市中心區最遠的地方。又如開闢出約佔全島1/6的海岸線作為風景遊憩岸線，足以說明對生態環境和人民生活是何等重視。
靠港口和轉口貿易立國是新加坡經濟起飛的一大特色。但是，轉口貿易並不能保障穩定的經濟發展。因而，從1967年開始發展出口加工工業。並於1979年起把勞動密集型工業轉變為資本、技術密集型工業。這一特點可從附表1中明顯反映出來，1967年與1982年相比，工業用地面積佔全島土地面積，從1.4%上升至5.9%，交通運輸用地比例從4.9%上升至13.1%。
表二 1967年與1982年新加坡島分項土地利用指標比較（不含大島外圍的離島）
表三 新加坡市中心區用地年衡表（1982年）
表四 新加坡宏茂橋新鎮用地平衡表
本文作者參加了中國城市規劃設計研究院“赴新訪問團”於1985年7月到新加坡考查城市規劃。
本文首發於《城市規劃研究》（《國際城市規劃》曾用名）1986年2期，pp21-27,39
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排版：張禕嫻
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